Circolare ADM n. 14/2025: novità del Decreto Correttivo

Con circolare 17 giugno 2025 n. 14/D, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha esaminato tutte le modifiche al sistema sanzionatorio, in vigore dal 13 giugno 2025, a seguito delle misure correttive previste dal d. lgs. 12 giugno 2025, n. 81, il quale ha introdotto importanti novità in materia di sanzioni doganali.

L’Agenzia, in particolare, ha chiarito che tali novità hanno efficacia retroattiva e si applicano a tutte le violazioni commesse a partire dal 4 ottobre 2024, data di entrata in vigore della riforma doganale (d. lgs. n. 141 del 2024).

Le nuove diposizioni previste dal Decreto Correttivo introducono, infatti, un sistema sanzionatorio più favorevole agli operatori, ponendo rimedio ad alcune delle principali criticità evidenziate all’indomani dell’entrata in vigore della riforma doganale.

La circolare dell’Agenzia dà così applicazione al principio del “favor rei”, secondo cui la norma successiva si applica anche alle violazioni commesse prima della sua entrata in vigore, se introduce una sanzione più favorevole rispetto a quella prevista dalla normativa previgente.

Il principio della retroattività delle norme sanzionatorie favorevoli è stato più volte riconosciuto anche dalla Corte di Cassazione, la quale ha confermato che deve essere data applicazione alle norme sanzionatorie sopravvenute, se più favorevoli al contribuente (Cass. 7 novembre 2024 n. 28737).

La circolare in commento analizza nel dettaglio di novità del Decreto Correttivo, evidenziando, preliminarmente, che l’art. 17, d. lgs. 12 giugno 2025, n. 81, ha introdotto importanti disposizioni integrative e correttive al sistema sanzionatorio tributario doganale, apportando modifiche agli artt. 88, 96, 112 e 118, d. lgs. 26 settembre 2024, n. 141, relativi al sistema sanzionatorio tributario doganale; le nuove norme sono entrate in vigore il 13 giugno 2025.

Le modifiche introdotte aspirano a favorire la compliance spontanea dei contribuenti, a garantire la coerenza con il sistema sanzionatorio applicabile ad altri tributi della fiscalità interna e ad assicurare sanzioni proporzionali alla gravità delle violazioni commesse, pur tenendo conto dei vincoli derivanti dall’ordinamento unionale, con particolare riguardo al riconoscimento della rilevanza penale per determinate condotte che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e degli Stati membri.

In relazione a tale intervento legislativo, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha emanato la circolare 17 giugno 2025, n. 14, evidenziando tra le principali novità:

• la modifica delle soglie al di sotto delle quali si configura l’illecito amministrativo, anziché la fattispecie penale;
• la revisione delle circostanze aggravanti, per renderle coerenti con la nuova soglia di punibilità penale per i diritti di confine diversi dai dazi;
• le modifiche all’istituto della confisca amministrativa e agli strumenti deflattivi del contenzioso penale, dove è stata introdotta una nuova causa di non punibilità in caso di ravvedimento operoso, con il pagamento integrale di tributi, sanzioni e interessi. È stata inoltre modificata la disciplina del riscatto delle merci confiscate.

Modifiche all’art. 96, 1 comma: soglie distinte tra dazio e diritti di confine diversi dal dazio

La modifica del primo comma dell’articolo 96 è volta a garantire sanzioni amministrative proporzionali e ad evitare possibili effetti distorsivi della riforma attuata con l’allegato 1 del d. lgs. 141 del 2024, quali ad esempio l’aumento significativo dei procedimenti penali a causa della previsione di un’unica soglia di punibilità pari a 10.000,00 euro per dazi e diritti diversi dai dazi.

In particolare, con tale modifica il legislatore ha differenziato le soglie al di sotto delle quali si configura l’ipotesi di illecito amministrativo anziché di illecito penale, sulla base della tipologia di diritto di confine, stabilendo che è punito con la sanzione amministrativa chiunque, in assenza delle circostanze aggravanti di cui all’art. 88, commette le violazioni di cui agli artt. 78-83, salvo che:

• l’ammontare dei diritti di confine a titolo di dazio doganale dovuti o indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione sia superiore a euro 10.000.
• l’ammontare complessivo dei diritti di confine diversi dal dazio dovuti o indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione sia superiore a euro 100.000.

Avuto riguardo alla fiscalità nazionale, tale modifica ha reso il sistema sanzionatorio amministrativo doganale coerente con il sistema sanzionatorio relativo all’Iva interna, applicabile ai sensi del decreto legislativo 74/2000, nel quale sono previste soglie di punibilità sensibilmente più elevate, rispetto a quella previgente pari a 10.000 euro.

Modifiche all’art. 96, 13 comma: confisca nel caso di revisione della dichiarazione su istanza di parte

Il comma 13 dell’art.96 ha introdotto un’esimente dall’applicazione della sanzione, in presenza di revisione avviata su istanza del dichiarante.

L’intervento normativo chiarisce la non applicabilità, in tale ipotesi, oltre che delle sanzioni amministrative, anche della confisca.

La disposizione chiarisce, tuttavia, che la deroga si applica solo se l’istanza viene presentata prima che il dichiarante abbia avuto formale conoscenza di accessi, ispezioni, verifiche o dell’inizio di qualunque attività di accertamento amministrativo o di procedimenti penali.

In particolare, il comma 13 dispone che “Non si applicano le sanzioni amministrative e non si procede alla confisca in tutti i casi in cui la revisione della dichiarazione è avviata su istanza del dichiarante, sempreché l’istanza sia presentata prima che il dichiarante abbia avuto formale conoscenza di accessi, ispezioni, verifiche o dell’inizio di qualunque attività di accertamento amministrativo o di procedimenti penali”.

 

Modifiche delle soglie monetarie per le aggravanti (art. 88)

La modifica del comma 1 dell’art. 96 ha necessariamente interessato anche le fattispecie delle circostanze aggravanti di cui all’art. 88, d. lgs. 26 settembre 2024, n. 141, con particolare riferimento a quelle connesse alle soglie monetarie.

Per l’individuazione della soglia di punibilità relativa a diritti di confine diversi dal dazio e per la modifica delle aggravanti di cui all’art. 88, il legislatore ha tenuto conto, per ragioni di sistematicità e organicità con il sistema sanzionatorio tributario nazionale, delle fattispecie incriminatrici di cui al d. lgs. 10 marzo 2000 n. 74, con particolare riferimento alle ipotesi di  dichiarazione infedele (art. 4), che prevede una soglia di punibilità pari a 100.000 euro, e ai d. lgs. 18 dicembre 1997, nn. 471 e 473 (entrambi detti d.lgs. saranno sostituiti dal 1° gennaio 2026 dal testo univco delle disposizioni legislative in materia di sanzioni tributarie amministrative e penali approvato con d. lgs. n. 173 del 2024).

La modifica dell’art. 88, d. lgs. n. 141 del 2024 prevede:

• al comma 2:

• • la lett. e) è sostituita dalla seguente: “e) quando l’ammontare dei diritti di confine dovuti o indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione a titolo di dazio doganale è superiore a 100.000 euro”;
  • dopo la lett. e) è inserita la seguente: “e-bis) quando l’ammontare complessivo dei diritti di confine dovuti o dei diritti indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione diversi dal dazio doganale è maggiore di euro 500.000”;

• il comma 3 è sostituito dal seguente: “ Per i delitti di cui al comma 1, alla multa è aggiunta la reclusione fino a tre anni: a) quando l’ammontare dei diritti di confine dovuti o indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione a titolo di dazio doganale è maggiore di euro 50.000 e non superiore a euro 100.000; b) quando l’ammontare complessivo dei diritti di confine dovuti o dei diritti indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione diversi dal dazio doganale è maggiore di euro 200.000 e non superiore a euro 500.000”.

 

Modifiche all’art. 112: estinzione del reato e cause di non punibilità

L’art.112, relativo all’estinzione del reato, è stato interamente sostituito, includendo una “causa di non punibilità”, al fine di favorire una più ampia compliance spontanea del contribuente, consentendo agli operatori di correggere i propri errori attraverso comportamenti di regolarizzazione.

La modifica prevede che i delitti di contrabbando, di cui agli artt. 78-83, salvo che ricorrano le circostanze aggravanti di cui all’art. 88, comma 2, lettere a), b), c) limitatamente al caso in cui il fatto è connesso con altro delitto contro la pubblica amministrazione e d), non siano punibili se l’autore della violazione effettua il pagamento, oltre che dei diritti di confine dovuti, degli interessi e della sanzione, a seguito del ravvedimento operoso di cui all’art. 13, comma 1, lett. a), a-bis), b) e b-bis), d. lgs. 472 del 1997, e art. 14, comma 1, lett. a), b), c) e d) d. lgs. 173 del 2024.

Ciò a un’ulteriore condizione, ossia che il pagamento intervenga prima che l’autore della violazione abbia avuto formale conoscenza di accessi, ispezioni, verifiche o dell’inizio di qualunque attività di accertamento amministrativo o di procedimenti penali.

La causa di non punibilità illustrata impedisce l’applicazione della confisca.

Tale modifica deriva, da un lato, dalla scelta di ampliare l’ambito applicativo delle sanzioni amministrative in luogo di quelle penali; dall’altro lato, di consentire agli operatori che si ravvedono di poter regolarizzare, senza rischiare che, autodenunciandosi, possano incorrere in un procedimento penale.

 

Modifiche all’art. 118: gestione dei beni e delle merci sequestrate o confiscate

La nuova formulazione dell’art. 118, comma 8, introduce importanti precisazioni rispetto alla versione precedente, rendendo più chiaro e circoscritto l’ambito di applicazione dell’istituto.

Prima della presente riforma, la norma si limitava a prevedere che l’Agenzia potesse, su richiesta del trasgressore, autorizzare il riscatto delle merci confiscate, a condizione che venisse pagato il valore delle stesse, i diritti dovuti, gli interessi, le sanzioni e le spese sostenute per la loro gestione.

Con la modifica introdotta, invece, vengono stabilite due condizioni, che devono necessariamente sussistere affinché il riscatto sia possibile:

1. il riscatto non può avvenire nei casi in cui la confisca sia stata disposta dall’autorità giudiziaria;
2. il riscatto non è ammesso quando si tratta di beni la cui fabbricazione, detenzione, possesso o commercializzazione è vietata per legge, come nel caso di armi, stupefacenti o prodotti contraffatti.

Un ulteriore elemento di rilievo è rappresentato dalla formulazione secondo la quale “l’Agenzia, ricorrendone le condizioni, consente, a richiesta del trasgressore, il riscatto delle merci confiscate in via amministrativa, previo pagamento del valore delle stesse, dei diritti dovuti, degli interessi, delle sanzioni”.

Conseguentemente una volta che l’Ufficio competente abbia verificato la sussistenza delle condizioni previste, il riscatto appare configurarsi come una possibilità da riconoscere al trasgressore, salvo impedimenti specifici.

 

Efficacia temporale delle nuove disposizioni sanzionatorie

La successione nel tempo delle nuove disposizioni sanzionatorie si conforma ai principi generali del diritto, in particolare ai principi sanciti in relazione alle disposizioni penali, quali il principio della irretroattività delle norme di più sfavorevoli e di retroattività per quelle più favorevoli al reo (art. 2 c.p.).

Con riferimento alle sanzioni amministrative, trova applicazione il d. lgs. 472 del 1997 – così come sostituito dal 1° gennaio 2026 dal testo unico delle disposizioni legislative in materia di sanzioni tributarie amministrative e penali – e l’art. 7, comma 3, d. lgs. 141 del 2024, laddove dispone “Le sanzioni amministrative di cui all’allegato 1 e all’articolo 3 si applicano alle violazioni commesse a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.

In particolare, la modifica sopra illustrata, che introduce un trattamento più favorevole, prevedendo – nei casi in cui i diritti di confine diversi dal dazio siano compresi tra 10.001 e 100.000 euro – una sanzione amministrativa in luogo di quella penale, trova applicazione retroattiva per tutte le violazioni commesse anteriormente all’entrata in vigore delle modifiche in argomento, ancorché accertate successivamente, nonché, più in generale, ai procedimenti ancora in corso o non ancora definiti con decisione definitiva, in conformità al principio del favor rei.

Per le medesime ragioni, con riferimento alle circostanze aggravanti, per le quali la novella legislativa ha previsto soglie monetarie più elevate ai fini della loro configurabilità, deve ritenersi applicabile il principio di retroattività delle norme più favorevoli a tutte le fattispecie commesse anteriormente all’entrata in vigore della nuova norma, ancorché accertate successivamente, sulla base dell’art. 2, comma 4, c.p.

L’Agenzia delle dogane nella circolare in commento ha, infine, evidenziato che le Direzioni territoriali vigileranno sull’uniforme applicazione della circolare medesima presso gli Uffici dipendenti.