Circolare n. 18/D: i perché di un intervento atteso e controverso

Con un avviso pubblicato il 13 luglio 2026, l’Agenzia delle dogane ha sospeso la Circolare n. 18/D dell’8 luglio 2026, con cui aveva riconosciuto la distinzione tra “immissione sul mercato” e “immissione in libera pratica”, cruciale per molti contenziosi in materia di conformità dei prodotti, specialmente relativi alla disciplina delle pile e dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE).

In base a quanto riportato nel comunicato stampa, l’Agenzia delle dogane avrebbe rilevato dei “profili di criticità” in merito alla compatibilità del documento con il diritto unionale.

La circolare è stata collegata a vicende relative alle forniture di dispositivi sanitari che hanno portato alla sospensione. Come è stato raccontato da alcuni organi di stampa, la circolare rischiava, in altre parole, di smentire le accuse mosse dall’attuale governo sull’operato dell’esecutivo in carica durante l’emergenza Covid riguardo alle mascherine cinesi acquistate nel 2020. L’attuale maggioranza ha infatti sostenuto che non vi fosse stata adeguata vigilanza su dispositivi poi risultati in parte non a norma, sostenendo che fosse illegittimo sdoganare merce priva di marcatura CE certificata. La circolare, tuttavia, confermava che sdoganare prodotti privi dei requisiti di conformità sarebbe possibile, purché l’operatore si impegni a non immetterli in commercio prima delle verifiche tecniche.

La circolare prendeva posizione circa un’importante problematica interpretativa, che riguarda moltissimi contenziosi pendenti tra la Pubblica amministrazione e gli importatori in materia di conformità dei prodotti sensibili provenienti da Paesi extra-UE.

Del tutto in linea con il diritto europeo la definizione di “immissione sul mercato”, già definita dal Regolamento (UE) 2019/1020 e dal d.lgs. n. 157/2022, come la prima messa a disposizione di un prodotto sul mercato dell’Unione europea per la distribuzione, il consumo o l’uso nell’ambito di un’attività commerciale (art. 2, par. 1, nn. 1 e 2, Reg. UE 1020/2019). Muovendo da tale definizione, la Circolare spiega correttamente che l'”immissione sul mercato” non coincide necessariamente con l'”immissione in libera pratica”, la quale può costituire, in determinati casi, un’azione meramente prodromica rispetto alla successiva messa a disposizione sul mercato.

A sostegno di tale ricostruzione, la circolare richiama la “Guida blu all’attuazione della normativa UE sui prodotti 2022” della Commissione europea e individuava tre diversi scenari.

Nel primo, relativo alle vendite B2C (Business to Consumer), in cui i beni sono importati per essere direttamente distribuiti a un consumatore finale, l’“immissione sul mercato” può verificarsi anche prima dell’“immissione in libera pratica”. Il secondo scenario, invece, riguarda la vendita B2B (Business to Business), con cui una Società importa i prodotti senza metterli direttamente a disposizione di un privato, bensì per rivenderli successivamente a un altro distributore. In questo caso l’“immissione sul mercato” si considera avere luogo soltanto dopo l’“immissione in libera pratica”, quando il bene è effettivamente fornito a un soggetto per l’uso o il consumo. Infine, la circolare evidenziava che, in alcune ipotesi, l’“immissione sul mercato” può non verificarsi affatto, ad esempio quando le merci, pur immesse in libera pratica, sono successivamente esportate verso un Paese terzo senza essere distribuite nel mercato dell’Unione europea.

Con la circolare in oggetto, in realtà, l’Agenzia ha recepito un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato. Negli ultimi anni, infatti, numerosi importatori sono stati destinatari di rilevanti sanzioni amministrative pur avendo introdotto nel territorio unionale merci non destinate alla commercializzazione nei confronti del consumatore finale.

Sul tema è intervenuta più volte la giurisprudenza di merito (primo e secondo grado di giudizio) che in numerose pronunce ha annullato gli atti di accertamento e i provvedimenti di irrogazione delle sanzioni amministrative, nei casi in cui fosse stato dimostrato che le merci immesse in libera pratica facevano parte di vendite B2B.

Di recente, il Tribunale di Genova, con la sentenza 10 giugno 2026, n. 3775, ha stabilito che la configurabilità degli illeciti relativi alla conformità dei prodotti dipende proprio dall’effettiva “immissione sul mercato” del prodotto e che tale momento non può sempre ritenersi realizzato quando la merce è stata solamente “immessa in libera pratica”.

Non si tratta, peraltro, di una pronuncia isolata. Il Tribunale di Genova ha già avuto modo, in più occasioni, di esprimersi sulla nozione di “immissione sul mercato”, consolidando un orientamento ormai chiaro, che distingue in maniera molto netta tali fasi dell’importazione (cfr. Trib. Genova, 6 marzo 2026, n. 1147; Trib. Genova, 1° ottobre 2024, n. 2513).

In linea con tale solido precedente giurisprudenziale e con la normativa unionale, la circolare chiarisce che nel caso di un’importazione di merci non conformi, nell’ambito di una vendita B2B, l’Ufficio non deve procedere alla contestazione della violazione, posto che l’“immissione sul mercato”, in tali casi, è successiva all’“immissione in libera pratica” e di conseguenza nessuna sanzione dovrebbe essere applicata all’importatore.

La sospensione della circolare n. 18/D non incide sulla distinzione tra “immissione sul mercato” e “immissione in libera pratica”, che resta valida in quanto chiaramente prevista dal diritto unionale, ma elimina, almeno per il momento, il tentativo dell’Amministrazione doganale di tradure tale distinzione in istruzioni operative uniformi. In allegato alla circolare è stata presentata un’autodichiarazione che l’importatore avrebbe dovuto sottoscrivere e allegare alla dichiarazione di importazione, volta a dimostrare che la merce presentata in Dogana non è destinata alla distribuzione, al consumo o all’uso sul mercato dell’Unione, ma per essere distribuita sul canale B2B. Attraverso la presentazione di questa autodichiarazione, l’importatore avrebbe potuto evitare l’applicazione di sanzioni amministrative in caso di mancata conformità normativa dei prodotti importati, rendendo noto fin da subito alle autorità competenti che i prodotti non erano destinati ad essere immessi sul mercato (presupposto della sanzione).

Ne consegue che gli operatori dovranno continuare a fare riferimento al quadro normativo vigente e alla giurisprudenza formatasi sul punto.