La confisca amministrativa post Decreto correttivo è legittima?

Premessa

Lo scorso 13 giugno sono entrate in vigore le modifiche apportate dal d.lgs. 81 del 2025 (c.d. Decreto correttivo) alla disciplina delle sanzioni doganali applicabili alle fattispecie di contrabbando di cui agli artt. 78-83, All. I, d.lgs. 141 del 2024, recante le Disposizioni Nazionali Complementari al CDU (DNC).

L’Agenzia delle dogane ha chiarito che le misure introdotte dal Decreto correttivo hanno efficacia retroattiva e si applicano alle violazioni commesse a partire dal 4 ottobre 2024, ancorché accertate in seguito, nonché ai procedimenti ancora pendenti o non ancora conclusi con decisione definitiva, in attuazione del principio del favor rei[1].

A essere maggiormente inciso dal d.lgs. 81 del 2025 è, senza dubbio, l’istituto della confisca amministrativa, la cui implementazione pratica dovrà tuttavia tenere conto dei principi recentemente enunciati dalla Corte costituzionale con la sentenza 3 luglio 2025, n. 93.

Con tale pronuncia, infatti, la Consulta ha dichiarato illegittima l’applicazione della confisca nel caso in cui l’operatore abbia provveduto al pagamento dell’imposta evasa, degli interessi e della relativa sanzione pecuniaria.

Sebbene la declaratoria di incostituzionalità si riferisca al regime previgente (art. 301 Tuld), anche la nuova disciplina non è esente da possibili censure di legittimità costituzionale, in quanto l’obbligatorietà della misura ablativa è stata riproposta dalle DNC per le violazioni amministrative.

E proprio per tale motivo, dopo appena un mese dall’approvazione del Decreto correttivo, il Governo ha rimediato con un ulteriore schema di decreto correttivo, che, stando alla bozza circolata, evita la confisca nei casi di ravvedimento operoso.

La nuova confisca amministrativa

Il d.lgs. 141 del 2024, come noto, nel rimodulare le sanzioni doganali, ha previsto l’applicabilità della confisca sia nelle ipotesi di reato di contrabbando (omessa dichiarazione o dichiarazione infedele) sia di illecito amministrativo di contrabbando.

In particolare, per le fattispecie di illecito amministrativo, l’art. 96, co. 7, DNC, stabilisce l’obbligatorietà della confisca “delle merci oggetto dell’illecito”, fatti salvi i casi di revisione su istanza di parte.

In riferimento a tale misura, con la circolare 19 dicembre 2024, n. 28, l’Agenzia delle dogane ha chiarito che la stessa può riguardare unicamente i beni oggetto di controllo, non può mai essere imposta “per equivalente”, e deve essere preceduta dal sequestro cautelare, ai sensi dell’art. 13, l. 689 del 1981.

Una volta disposto il sequestro, l’interessato può presentare opposizione all’Agenzia delle dogane, la quale, in assenza di un espresso rigetto entro 10 giorni, si intende accolta, con conseguente svincolo della merce.

Se la violazione amministrativa contestata è riconducibile alla fattispecie dell’infedele dichiarazione, possono trovare applicazione le esimenti, ex art. 96, co. 9, DNC[2].

L’equiparazione dell’Iva all’importazione ai dazi doganali e la rilevanza penale delle violazioni per le quali l’ammontare dei diritti di confine evasi, distintamente considerati, fosse superiore a 10.000 euro ha indubbiamente ampliato la possibilità di contestazione del reato di contrabbando.

Per tale ragione, si è reso necessario aumentare le soglie di punibilità previste per l’Iva all’importazione, innalzando la soglia di punibilità penale per i diritti di confine diversi dai dazi doganali (i.e. Iva all’importazione) da 10.000 euro a 100.000 euro. Per i dazi, invece, essa è rimasta fissa a 10.000 euro, in coerenza con la direttiva UE 2017/1371 (c.d. Direttiva PIF).

Ai sensi del novellato art. 96, co. 1, DNC, pertanto, trova applicazione la sanzione amministrativa, alternativamente, se: non ricorrono le circostanze aggravanti di cui all’art. 88 delle DNC[3]; i dazi pretesi sono inferiori a 10.000 euro; l’Iva all’importazione contestata è inferiore a 100.000 euro.

Nonostante l’intento del legislatore di circoscrivere la repressione penale alle fattispecie più gravi possa essere, in astratto, condivisibile, l’aumento della soglia penale del contrabbando a 100.000 euro per i tributi diversi dai dazi doganali comporterà, tuttavia, un’applicazione più ampia dell’istituto della confisca amministrativa ex art. 96, co. 7, DNC, con gravose conseguenze per gli operatori.

La confisca amministrativa, infatti, obbliga il soggetto economico che voglia riottenere la merce in tempi brevi a esercitare il diritto di riscatto previsto dall’art. 118 DNC, richiedendo alla Dogana l’autorizzazione a ricomprare i prodotti importati, oltre a pagare i maggiori diritti doganali, gli interessi e le sanzioni.

In base al nuovo art. 96, co. 13, DNC, l’applicazione della confisca amministrativa è espressamente esclusa in tutte le ipotesi di revisione su istanza di parte, purché la rettifica della dichiarazione sia stata presentata prima che il dichiarante abbia avuto formale conoscenza di accessi, ispezioni, verifiche o dell’inizio di qualunque attività di accertamento amministrativo o di procedimenti penali.

Il d.lgs. n. 81 del 2025 ha altresì integralmente riformulato l’art. 112 DNC, distinguendo tra causa di estinzione (primo comma) e causa di non punibilità (secondo comma) del delitto di contrabbando.

In particolare, per le fattispecie punite con la sola multa, l’operatore può estinguere il reato attraverso il pagamento degli importi pretesi, degli interessi e di una somma dal 100% al 200% dei maggiori diritti di confine, a condizione che il versamento sia effettuato prima dell’apertura del dibattimento di primo grado. Attenzione però: l’estinzione del reato potrebbe comunque comportare, a discrezione dell’Ufficio, la confisca dei beni oggetto dell’illecito.

La posizione della Corte costituzionale

L’obbligatorietà della confisca prevista dall’art. 301 Tuld[4] – vigente ratione temporis – è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, nei casi in cui il contribuente abbia pagato le somme dovute, gli interessi e la sanzione amministrativa, in quanto sproporzionata.

In particolare, con la sentenza 3 luglio 2025, n. 93, i giudici costituzionali hanno affermato che “Nell’ipotesi in cui l’autore dell’illecito si attiva per rimediare al mancato pagamento dell’IVA all’importazione, corrispondendo il tributo evaso, gli accessori, comprensivi degli interessi, nonché la sanzione pecuniaria, il mantenimento della misura della confisca risulta infatti sproporzionato, dal momento che lo Stato ha recuperato l’intero debito tributario e quindi viene meno anche quella funzione di garanzia che può giustificare la confisca obbligatoria”.

Per giungere a tali conclusioni, la Consulta ha preliminarmente osservato come l’Iva all’importazione abbia natura radicalmente diversa dai dazi doganali, giacché strutturata sulla base del principio di neutralità fiscale. Tale imposta, dunque, è – per sua natura – equiparata all’Iva interna, ma se ne differenzia quanto a trattamento sanzionatorio.

Per l’Iva interna, infatti, l’art. 12 bis, co. 2, d.lgs. 74 del 2000, prevede che venga disposta la confisca soltanto se la condotta costituisce reato, mentre per le violazioni relative all’Iva all’importazione la misura ablativa opera sempre, in virtù del richiamo dell’art. 70, d.p.r. 633 del 1972, alle disposizioni doganali.

La confisca ex art. 301 Tuld per l’Iva all’importazione, inoltre, si differenzia, quanto agli effetti, da quella prevista per i dazi doganali, dal momento che l’applicabilità di quest’ultima, ai sensi dell’art. 124 CDU, estingue l’obbligazione tributaria.

A evidenziare il carattere sproporzionato di tale misura – affermano i giudici costituzionali – concorre anche la sua natura fissa e automatica, che non consente di tenere in considerazione la condotta del contravventore.

In considerazione di ciò, la confisca obbligatoria prevista dall’art. 301 Tuld non avrebbe una finalità ripristinatoria, ma rivestirebbe carattere punitivo, dal momento che non si limita a reintegrare lo Stato della somma indebitamente non versata (pari all’importo dell’imposta evasa), ma comporta per il contribuente una perdita patrimoniale in misura ben superiore a quell’importo.

In altri termini, il sistema sanzionatorio previsto per le contestazioni relative all’Iva all’importazione risulta disallineato rispetto a quello per le violazioni in materia di dazi doganali e Iva interna, giacché, per la prima, la confisca si cumula con la sanzione pecuniaria.

Di conseguenza – conclude la Corte costituzionale – la finalità di garanzia della confisca opera fin tanto che il contribuente non provveda al pagamento di quanto dovuto; al di fuori di tale ipotesi, la misura ablativa diventa una vera e propria sanzione amministrativa, del tutto sproporzionata.

Alla luce di tale sentenza, è evidente come anche la nuova disciplina doganale post Decreto correttivo, nel prevedere l’obbligatorietà della confisca amministrativa per i casi di ravvedimento operoso da parte dell’operatore economico, ponga problemi di compatibilità con il principio di proporzionalità.

Considerazioni conclusive

Lo scorso 14 luglio, il Consiglio dei Ministri ha approvato in esame preliminare lo schema di d.lgs. correttivo, riscrivendo l’art. 118, co. 8, DNC, il quale prevede che “Salvi i casi di confisca disposti dall’Autorità giudiziaria, e qualora non siano vietati la fabbricazione, il possesso, la detenzione o la commercializzazione delle merci oggetto dell’illecito, le stesse, destinate alla confisca in via amministrativa ai sensi dell’articolo 96, comma 7, sono restituite al trasgressore, previo pagamento dei diritti di confine dovuti, degli interessi, delle sanzioni e delle spese sostenute per la loro gestione, nei termini fissati con provvedimento dell’Agenzia. Fermo restando quanto previsto nel primo periodo, l’Agenzia, ricorrendone le condizioni, consente, a richiesta del trasgressore, il riscatto delle merci confiscate in via amministrativa previo pagamento del valore delle stesse, dei diritti di confine dovuti, degli interessi, delle sanzioni e delle spese sostenute per la loro gestione”.

La norma, così come formulata, sembra aver recepito il principio espresso dalla Corte costituzionale. Ai sensi del primo paragrafo, infatti, nel caso di controlli “in linea”, l’importatore può evitare la confisca obbligatoria, facendo acquiescenza alla contestazione, mediante il versamento dei maggiori diritti pretesi, interessi e sanzioni. Il ravvedimento operoso, pertanto, impedisce la confisca amministrativa dei beni.

Al contrario, se i beni sono già stati oggetto di confisca, l’operatore economico può riscattare gli stessi pagandone il valore, in aggiunta a tributi, sanzioni e interessi.

Alla luce di tali modifiche, al fine di evitare spiacevoli inconvenienti, le imprese dovranno effettuare una puntuale pianificazione doganale e controllare a priori la correttezza dei propri flussi.

[1] Circolare 17 giugno 2025, n. 14/D

[2] Tra queste rileva, in particolare, quella di cui alla lett. a), in forza della quale non si procede alla confisca amministrativa “quando, pur essendo errati uno o più degli elementi indicati in dichiarazione, gli stessi elementi sono comunque immediatamente desumibili dai documenti di accompagnamento prescritti dalla normativa doganale unionale”.

[3] Per ragioni di organicità e sistematicità con il modificato art. 96, co. 1, DNC è stato riformulato anche l’art. 88 DNC, allineando le circostanze aggravanti alle predette soglie e differenziando il regime sanzionatorio previsto per le fattispecie di contrabbando tra i dazi doganali e gli altri diritti di confine.

[4] Tale norma imponeva l’applicabilità della confisca in tutti i casi di contrabbando, anche nelle fattispecie depenalizzate, ossia quando l’ammontare dei diritti di confine accertati risultava inferiore a 10.000 euro.