Operatore Economico autorizzato concessione dello “status”

I concetti di “violazioni gravi o ripetute” e di “reati gravi”

con riferimento alla revoca delle autorizzazioni doganali

(T.A.R. Friuli-Venezia Giulia – Sentenza n. 216/2025 pubblicata il 24.05.2025)

Abstract: nel commentare la sentenza amministrativa intervenuta in materia di revoca delle autorizzazioni doganali, il contributo si sofferma sui concetti di “assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale” e di “reati gravi” previsti dall’art. 39, 1° par., lett. a) del Reg. UE 952/2013 (d’ora in avanti anche CDU) quale requisito da valutare, ad esempio, per il rilascio dell’autorizzazione alla costituzione della garanzia globale, per la dilazione di pagamento, per il regime speciale del deposito doganale e per il transito. La norma, inoltre, risulta rilevante anche ai fini della concessione dello status di operatore economico autorizzato.

La qualificazione giuridica di tali concetti – violazioni gravi o ripetute e reati gravi – è, peraltro, stata oggetto anche di recenti interventi di prassi dell’ADM.

Francesca Messina¹ e Aurora Bonso²

Nel citato arresto giurisprudenziale il T.A.R. del Friuli-Venezia Giulia ha analizzato le disposizioni unionali applicabili al caso concreto fornendo un’interpretazione scrupolosa delle norme che riguardano alcuni istituti agevolativi – a titolo esemplificativo l’autorizzazione a pagare in maniera differita un debito doganale, anziché all’atto di ogni singola operazione di sdoganamento – norme che, in quanto derogatorie del regime ordinario, necessitano di un approccio puntuale e rigoroso.

Il fatto

Il caso oggetto della sentenza in esegesi trae origine dal rilascio, da parte dell’Ufficio doganale, nell’ambito delle Customss Decisions – di una serie di autorizzazioni richieste dal Sig. (Tizio), spedizioniere doganale, ed esattamente:

1. autorizzazione alla costituzione di una garanzia globale ai sensi dell’art. 89 paragrafo 5, del Reg. UE n. 952/2013;
2. autorizzazione alla dilazione di pagamento sul conto di debito ai sensi dell’art. 110, lettera b), del Reg. UE n. 952/2013;
3. autorizzazione alla presentazione delle merci presso un luogo approvato dalle Autorità doganali ai sensi dell’art. 139, paragrafo 1, del Reg. UE n. 952/2013;
4. autorizzazione alla gestione di strutture di deposito per il deposito doganale delle merci, ai sensi dell’art. 211, paragrafo 1, lettera b), del Reg. UE n. 952/2013;
5. autorizzazione allo status di speditore autorizzato, che consente di vincolare le merci al regime del transito unionale senza presentarle in dogana e autorizzazione allo status di destinatario autorizzato, che consente di ricevere le merci in circolazione in regime di transito unionale in un luogo autorizzato, ai sensi dell’art. 233, paragrafo 4, lettere a) e b), del Reg. UE n. 952/2013.

Il soggetto autorizzato, che dalla data del rilascio delle autorizzazioni fino al 2024 aveva regolarmente adempiuto a tutti i pagamenti nei termini, nel 2024, alle previste scadenze, aveva iniziato a non adempiere più al pagamento degli importi iscritti sul proprio conto di debito, salvo poi, nella maggior parte dei casi, pagare in ritardo i tributi e le sanzioni correlate, in misura ridotta, avvalendosi del ravvedimento operoso ai sensi dell’art. 13 del D.lgs. n.472/1997.

Per le scadenze non adempiute nei termini, neanche in ravvedimento operoso, l’importo dovuto era stato recuperato dall’Ufficio doganale che, quindi, aveva irrogato la sanzione amministrativa nella misura piena.

Ciò posto e considerato che gli inadempimenti/ritardati pagamenti si erano protratti nel tempo, l’Ufficio nel contraddittorio con l’interessato aveva evidenziato che – in conseguenza dei ritardati ed omessi pagamenti – non risultava rispettato il requisito stabilito dall’art. 39, paragrafo 1, lettera a), del Reg. UE n.952/2013 a cui fa rinvio l’art. 95, paragrafo 1, lettera b), del Reg. UE n.952/2013 in materia di garanzia globale, ossia “l’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale …”.

Dopo la revoca dell’autorizzazione alla costituzione della garanzia globale, l’Ufficio aveva revocato anche tutte le autorizzazioni connesse ed aveva escusso la polizza fideiussoria a prima richiesta emessa a garanzia del conto di debito.

Ed infatti:

• la dilazione di pagamento può essere concessa solo previa costituzione di una garanzia che nella specie doveva essere globale, in quanto doveva avere ad oggetto l’importo dei diritti doganali relativi a più dichiarazioni presentate dal Sig. Tizio (mandatario/rappresentante in dogana dei clienti per cui prestava l’attività di spedizioniere);
• la gestione di strutture di deposito doganale e la presentazione delle merci presso un luogo approvato possono essere autorizzate se il soggetto che richiede la relativa autorizzazione costituisce una garanzia, a norma dell’art. 89 del Reg. UE n.952/2013, per i diritti doganali che possono sorgere e offre tutte le necessarie garanzie di un ordinato svolgimento delle operazioni, non solo garantendo le obbligazioni doganali che possono sorgere per tali operazioni, ma anche pagando tempestivamente le obbligazioni doganali che sorgono;
• lo status di speditore autorizzato del transito è rilasciato esclusivamente ai richiedenti già autorizzati a fornire una garanzia globale;
• lo status di destinatario autorizzato del transito può essere rilasciato esclusivamente a soggetti che sono già autorizzati alla presentazione delle merci presso un luogo approvato e che, pertanto, hanno già dovuto essere autorizzati a costituire una garanzia.

Avverso i provvedimenti di revoca della garanzia globale e di autorizzazione alla dilazione di pagamento sul conto di debito la parte aveva proposto gravame innanzi al giudice tributario, impugnando le altre autorizzazioni avanti al giudice amministrativo³.

Nel giudizio tributario il ricorrente aveva anzitutto sostenuto che l’assenza di ripetute o gravi violazioni della normativa doganale e fiscale era un requisito rilevante solo nei confronti di soggetti che possiedono lo status di AEO ai sensi dell’art. 39 CDU ⁴.

Aveva comunque contestato che la propria condotta potesse configurare ripetute o gravi violazioni della normativa doganale e fiscale, valorizzando anche il fatto che l’omesso, parziale o ritardato pagamento dei diritti era stato regolarizzato con ravvedimento operoso ai sensi dell’art. 13 del D.lgs. 472/97.

Secondo il ricorrente, inoltre, l’Ufficio avrebbe dovuto applicare l’art. 24 – 2° par. del Reg. di esecuzione UE 2447/2015 (RE)⁵, a norma del quale il criterio di cui all’art. 39, lett. a) del CDU può ritenersi soddisfatto se l’autorità ritiene che l’infrazione sia di rilievo trascurabile rispetto al numero delle operazioni fatte dalla società e non ha dubbi circa la buona fede del richiedente.

Nel respingere il ricorso, la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado⁶ – aveva, anzitutto, rilevato che il predetto requisito non riguarda solo gli operatori economici autorizzati (AEO), ma anche l’autorizzazione alla costituzione della garanzia globale da parte di soggetti che non rivestono quello status, ai sensi dell’art. 95, par.1, lett. b), CDU.

La Corte, dunque, valutato che la parte ricorrente non aveva contestato l’esistenza degli omessi, parziali o ritardati pagamenti – con ciò confermando l’esistenza di ripetute violazioni della normativa doganale – aveva ritenuto che tale circostanza fosse già “di per sé sufficiente a giustificare i provvedimenti di revoca dell’Autorità doganale”, considerato che l’art. 39, lett. a) del CDU fa chiaro riferimento all’assenza di violazioni “gravi” o “ripetute” e “l’uso della disgiuntiva o” significa che la sussistenza di una sola di tali condotte – nel caso di specie le violazioni indubbiamente ripetute – “è sufficiente per ritenere non più soddisfatto il requisito previsto dalla norma” fermo restando, comunque, “la sussistenza, nella fattispecie in esame, anche del carattere della gravità”, considerato che il mancato pagamento del quantum dovuto, rapportato all’importo della garanzia prestata per la dilazione di pagamento, non poteva certo essere considerato un inadempimento trascurabile.

La Corte aveva poi osservato che l'avere il ricorrente provveduto al ravvedimento operoso (peraltro per parte e non per tutte le violazioni) non valeva ad escludere il verificarsi dei plurimi ritardi, ma aveva solo comportato, in uno al pagamento del dovuto, la riduzione delle sanzioni ex art. 13 D.lgs. 472/1997.

Con riguardo, infine, alla contestata violazione dell’art. 24 del Regolamento di esecuzione (UE) 2447/2015, il giudice tributario aveva osservato che tale norma non pone in capo all’Amministrazione doganale, “un obbligo di non procedere alla contestazione, ma rimette all’Ufficio la valutazione del rispetto del criterio di cui all’art. 39 lett. a), avuto riguardo all’entità dell’infrazione, al numero ed ampiezza delle operazioni correlate ed alla buona fede del richiedente”, valutazione che, evidentemente, alla luce di tutte le precedenti considerazioni “non ha avuto esito positivo per il richiedente”.

Se questo è l’esito del giudizio tributario, in sede giudiziaria amministrativa la decisione (in commento) del T.A.R. F.V.G., nel richiamare la statuizione tributaria, ha poi evidenziato il rapporto di presupposizione che sussiste tra la revoca dell’autorizzazione alla garanzia globale e le altre autorizzazioni, ritenendo quindi che la legittimità della revoca di queste ultime discendesse dalla revoca della prima.

Il T.A.R. ha anche riconosciuto che lo spedizioniere che non ottempera regolarmente e tempestivamente ai propri obblighi non consente l’ordinato svolgimento delle operazioni doganali, cosa che risulta particolarmente evidente “se l’inadempimento concerne il pagamento delle obbligazioni tributarie annotate sul conto di debito dello spedizioniere: la dogana si trova infatti a dover escutere il fideiussore, che dopo aver pagato avrà diritto ad agire in regresso sia nei confronti dello spedizioniere doganale, sia nei confronti dei suoi clienti che con ogni probabilità gli avevano già fornito, come peraltro nella fattispecie è stato accertato, la provvista necessaria per il pagamento dei diritti doganali”.

Commento

Nella fattispecie appena descritta vengono in rilievo le norme unionali che disciplinano gli istituti doganali che presuppongono la presentazione di una garanzia, evidenziandone la funzione centrale nell’architettura del sistema doganale.

In tale prospettiva, il CDU ha significativamente innovato la materia, rafforzando l’allineamento delle norme applicabili ai regimi speciali.

In particolare, le disposizioni orizzontali di cui agli artt. 210 e ss. CDU hanno introdotto una cornice normativa comune per profili essenziali quali il rilascio delle autorizzazioni, la prestazione della garanzia e gli obblighi di controllo e tenuta delle scritture.

Tale intervento ha contribuito a rendere più omogeneo il sistema, superando in parte la frammentazione che caratterizzava il previgente assetto normativo, pur lasciando ferme le specificità proprie di ciascun regime.

In questo contesto, la garanzia assume un ruolo centrale e trasversale, configurandosi come strumento imprescindibile di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, destinato ad accompagnare l’obbligazione doganale dalla sua insorgenza fino alla sua estinzione.

Rispetto alla costituzione della garanzia, una delle questioni maggiormente controverse attiene alla valutazione dei requisiti e delle condizioni previsti dalla normativa unionale non solo in sede di rilascio dell’autorizzazione ma anche in sede di revoca delle stesse, trattandosi di requisiti che devono persistere anche per il mantenimento dell’autorizzazione.

Il riferimento è, evidentemente, al requisito di cui all’art. 39 lett. a) CDU⁷ richiamato dall’art. 95 CDU e cioè all’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l'assenza di reati gravi in relazione all'attività economica del richiedente.

Tale disposizione introduce clausole generali dal contenuto indeterminato, la cui applicazione implica necessariamente un margine di apprezzamento da parte dell’Amministrazione.

Sul punto, parte della dottrina ha osservato che i concetti di violazioni gravi o ripetute e anche di reati gravi individuati dalla normativa europea comportano una discrezionalità molto ampia in capo all’Amministrazione doganale, tale da sfociare quasi in una valutazione metagiuridica.

Esemplificativamente: quando una violazione è ripetuta? Qual è la base della valutazione?

Ed ancora: quando una violazione è “grave”? e quando un reato è grave in relazione all’attività economica?

I dubbi fin qui riportati sono stati affrontati dalla giurisprudenza, che ha contribuito a chiarire alcuni profili, evidenziando, come avvenuto ad esempio nel caso sopra esaminato, che la reiterazione delle violazioni è già di per sé un elemento rilevante per attestare la minore affidabilità del soggetto, anche a prescindere dal ravvedimento operoso.

Molti dubbi sono stati recentemente delimitati anche da ADM, con Circolare n. 9/2024 del 05/04/2024 (che sostituisce la Circolare 36/D del 28 dicembre 2007).

Utili indicazioni interpretative, inoltre, sono fornite anche dagli Orientamenti pubblicati dalla Commissione europea, che, seppur non giuridicamente vincolanti, costituiscono le Linee guida di carattere operativo utilizzate in tutti gli Stati membri⁸.

Nello specifico, la Circolare, a cui si rinvia per una lettura puntuale, ha dettato istruzioni precise in materia di AEO, esaminando, quindi, anche questi concetti. Infatti, anche il riconoscimento dello status di AEO, che comporta l’accesso a molteplici agevolazioni e semplificazioni in ambito doganale, presuppone l’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l’assenza di reati gravi in relazione all’attività economica.

Nella Circolare vengono richiamati – a supporto della corretta applicazione dell’art. 39, lett. a) CDU – sia l’articolo 24 RE⁹ (oggetto di importante modifica introdotta con il Regolamento di esecuzione (UE) n. 2020/1727), sia l’articolo 28 RD¹⁰.

In particolare, secondo la Circolare, il legislatore unionale all’art. 24 RE ha previsto una più netta distinzione tra le modalità di gestione delle “infrazioni doganali e fiscali” e quelle concernenti i “reati gravi”, chiarendo – sotto il profilo temporale – che mentre per i reati gravi non viene in considerazione alcun limite temporale, con riguardo alle infrazioni doganali e/o fiscali, tale limite è di tre anni, decorrenti dal momento in cui l’illecito è stato commesso.

La Circolare, in ogni caso, evidenzia che sia le infrazioni gravi e/o reiterate della normativa doganale e fiscale sia i reati gravi sono ritenuti rilevanti solo se:

• sono commessi dai soggetti individuati dalla norma, alias: i) il richiedente; ii) il dipendente o i dipendenti responsabili delle questioni doganali del richiedente; iii) la persona o le persone responsabili del richiedente o che esercitano il controllo sulla sua gestione;
• sono correlati all’attività economica del richiedente o ad altre attività economiche nell’ambito delle quali i medesimi soggetti rivestono uno dei ruoli considerati dalla citata norma unionale.

Sono, invece, ininfluenti le infrazioni e i reati commessi dalle persone fisiche nella loro sfera privata.

Ed ancora, sono considerate gravi o ripetute “le infrazioni di carattere amministrativo, in materia doganale e/o fiscale che per la loro natura, entità o frequenza, compromettono il rapporto di fiducia con le Amministrazioni fiscali”.

Invece, per quanto riguarda la commissione di reati gravi, da un lato, la Circolare individua alcune ipotesi in cui, nonostante la presenza di una sentenza di condanna irrevocabile, è comunque possibile ritenere soddisfatto il criterio della conformità e procedere, conseguentemente, al rilascio o al mantenimento dell’autorizzazione AEO; dall’altro lato, individua un elenco di reati da considerare gravi, con la precisazione, anche qui, che sono esclusi i reati commessi dalle persone fisiche in relazione alla propria sfera personale.

In ogni caso, il documento di prassi sottolinea che tali ipotesi sono chiaramente suscettibili di continua evoluzione, nel rispetto della legislazione penale vigente, ed invita gli Uffici ad effettuare un approfondimento qualora dall’analisi delle fattispecie concrete emergano degli elementi che inducono a discostarsi dall’elencazione.

In definitiva, l’analisi congiunta della normativa unionale, della prassi amministrativa e della più recente elaborazione giurisprudenziale conferma come i concetti di “violazioni gravi o ripetute” e di “reati gravi” costituiscano elementi centrali nella valutazione di affidabilità dell’operatore economico, assumendo un ruolo decisivo sia nella fase di rilascio sia in quella di mantenimento delle autorizzazioni doganali.

In tale contesto, le disposizioni normative e gli interventi di prassi forniscono una base interpretativa complessivamente solida e idonea ad orientare l’azione amministrativa verso un’applicazione uniforme e non arbitraria. La progressiva sistematizzazione dei criteri valutativi contribuisce, infatti, a delimitare l’ambito di operatività delle clausole generali, favorendo una maggiore coerenza nelle decisioni adottate dagli Uffici.

Le nozioni sopra richiamate, tuttavia, si caratterizzano per una necessaria e intrinseca elasticità che impone una rigorosa valutazione casistica orientata a riscontrare la sussistenza e la permanenza di quei segnali di affidabilità che gli operatori economici devono dimostrare nei rapporti con l’Amministrazione doganale, specialmente quando intendono accedere a benefici e semplificazioni.

Sotto il profilo operativo, dunque, il quadro delineato impone agli operatori economici un approccio particolarmente rigoroso nella gestione degli adempimenti doganali e fiscali: la reiterazione di irregolarità, anche se successivamente sanate con ravvedimento operoso, può, infatti, incidere in modo significativo sulla valutazione complessiva di affidabilità, con possibili effetti pregiudizievoli sulla continuità delle semplificazioni e dei benefici accordati.

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¹ Funzionario ADM. Le opinioni espresse in questo documento sono strettamente personali e non impegnano in alcun modo l’Amministrazione d’appartenenza.

² Funzionario ADM. Le opinioni espresse in questo documento sono strettamente personali e non impegnano in alcun modo l’Amministrazione d’appartenenza.

³ Ai sensi dell’art. 2 del D.lgs. n. 546/1992 “appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati […] le relative sanzioni nonché gli interessi e ogni altro accessorio”.

⁴ Art. 39 CDU Concessione dello status (AEO): I criteri per la concessione dello status di operatore economico autorizzato sono i seguenti: a) assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l'assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all'attività economica del richiedente; b) dimostrazione, da parte del richiedente, di un alto livello di controllo sulle sue operazioni e sul flusso di merci, mediante un sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, di quelle relative ai trasporti, che consenta adeguati controlli doganali; c) solvibilità finanziaria, che si considera comprovata se il richiedente si trova in una situazione finanziaria sana, che gli consente di adempiere ai propri impegni, tenendo in debita considerazione le caratteristiche del tipo di attività commerciale interessata; d) con riguardo all'autorizzazione di cui all'articolo 38, paragrafo 2, lettera a), il rispetto di standard pratici di competenza o qualifiche professionali direttamente connesse all'attività svolta; e e) con riguardo all'autorizzazione di cui all'articolo 38, paragrafo 2, lettera b), l'esistenza di adeguati standard di sicurezza, che si considerano rispettati se il richiedente dimostra di disporre di misure idonee a garantire la sicurezza della catena internazionale di approvvigionamento anche per quanto riguarda l'integrità fisica e i controlli degli accessi, i processi logistici e le manipolazioni di specifici tipi di merci, il personale e l'individuazione dei partner commerciali.

⁵ Articolo 24 Reg. (UE) 2447/2015 Conformità [Articolo 39, lettera a), del codice] – 1. Nel caso in cui il richiedente sia una persona fisica, il criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del codice è considerato soddisfatto se, nel corso degli ultimi tre anni, il richiedente e, se del caso, l’impiegato responsabile delle questioni doganali del richiedente, non hanno commesso violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale e non hanno avuto precedenti di reati gravi in relazione alla loro attività economica. Nel caso in cui il richiedente non sia una persona fisica, il criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del codice è considerato soddisfatto se, nel corso degli ultimi tre anni, nessuna delle persone di seguito indicate ha commesso violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale o ha avuto precedenti di reati gravi in relazione alla propria attività economica: a) il richiedente; b) la persona responsabile del richiedente o che esercita il controllo sulla sua gestione; c) l’impiegato responsabile delle questioni doganali del richiedente. 2. Tuttavia, il criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del codice può essere considerato soddisfatto se l’autorità doganale competente a prendere la decisione ritiene che un’infrazione sia di rilievo trascurabile rispetto al numero o all’ampiezza delle operazioni doganali correlate e non ha dubbi circa la buona fede del richiedente. 3. Se la persona di cui al paragrafo 1, lettera b), è stabilita o ha la propria residenza in un paese terzo, l’autorità doganale competente a prendere la decisione valuta il rispetto del criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del codice sulla base delle scritture e delle informazioni disponibili. 4. Se il richiedente risulta stabilito per meno di tre anni, l’autorità doganale competente a prendere la decisione valuta il rispetto del criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del codice sulla base delle scritture e delle informazioni disponibili.

⁶ Sentenza Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Gorizia n. 63 del 16.10.2024.

⁷ Art. 39 CDU Concessione dello status (AEO): I criteri per la concessione dello status di operatore economico autorizzato sono i seguenti: a) assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l'assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all'attività economica del richiedente.

⁸ Documento della Commissione Europea TAXUD/B2/047/2011-Rev. 6, 11 marzo 2016.

⁹ L’art. 24, paragrafo 1, RE stabilisce che: “il criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del codice è considerato soddisfatto se: a) non è stata adottata alcuna decisione da parte di un’autorità amministrativa o giudiziaria che concluda che una delle persone di cui alla lettera b) ha commesso nel corso degli ultimi tre anni, violazioni gravi o ripetute della normativa doganale o fiscale in relazione alla propria attività economica; b) nessuna delle seguenti persone ha precedenti di reati gravi in relazione alla propria attività economica compresa, se del caso, l’attività economica del richiedente: i) il richiedente; ii) il dipendente o i dipendenti responsabili delle questioni doganali del richiedente; iii) la persona o le persone responsabili del richiedente o che esercitano il controllo sulla sua gestione.”.

¹⁰ Regolamento delegato (UE) 2446/2015. Nello specifico, il paragrafo 2 dell’art. 28 di tale Regolamento prevede che: “se è pendente un procedimento penale che pone in dubbio la capacità del richiedente di soddisfare le condizioni di cui all’art.39, lett. a) del codice, il termine per adottare la decisione è prorogato del tempo necessario per concludere tale procedimento”.