Shopping doganale, contraddizioni dell’EUCU

Il Wise Persons Group (WPG), un gruppo indipendente di riflessione di alto livello composto da rappresentanti del mondo della politica, dell’industria, del commercio ed accademico presieduto dall’ex Ministro degli Affari Esteri spagnolo Arancha González Laya, ha recentemente pubblicato un rapporto sul futuro dell’Unione doganale che analizza, su richiesta della Commissione Europea, le sfide che le dogane dell’UE dovranno affrontare negli anni a venire, con le regole, procedure e modelli di governance attualmente applicati ed una serie di consigli su come migliorarli. Le raccomandazioni del WPG confluiranno nel pacchetto di misure di riforma doganale che la Commissione prevede di presentare entro la fine di quest’anno per ammodernare la sua unione doganale.

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Il rapporto del WPG, pubblicato a fine marzo 2022, evidenzia come le dogane europee funzionino tutt’altro che “all’unisono” e come i servizi doganali degli Stati membri sono applicati in modo difforme secondo procedure e standard che variano profondamente da Stato membro a Stato membro. La relazione sembra riecheggiare una vecchia controversia sollevata dagli Stati Uniti dinanzi all’Organo di Risoluzione delle Controversie dell’OMC (caso WT/DS315/AB/R del 13 novembre 2006), in cui la allora Comunità Europea veniva accusata di amministrare il diritto doganale dell’UE in maniera non coerente, in violazione dell’articolo X:3(a) del GATT 1994, che richiede alle parti contraenti di gestire in modo uniforme, imparziale e ragionevole tutte le leggi, i regolamenti, e le decisioni – sia amministrative che giudiziali – relativi alla classificazione o alla valutazione dei prodotti ai fini doganali; alle aliquote di dazi, tasse o altri oneri; ai requisiti, restrizioni o divieti all’importazione o all’esportazione od al trasferimento dei relativi pagamenti; e che incidono sulla vendita, distribuzione, trasporto, assicurazione, ispezione in magazzino, esposizione, lavorazione, miscelazione dei prodotti o altri usi.

Il rapporto sul futuro dell’Unione doganale cita inoltre la Relazione Speciale n. 4/2021 della Corte dei Conti europea, che denuncia la mancanza di uniformità nell’applicazione dei controlli doganali, rilevando come gli Stati membri dell’UE adottino tutt’oggi pratiche diverse di gestione dei rischi e dei relativi indicatori, con informazioni sugli operatori a rischio che non sono condivise sistematicamente fra di loro.

In particolare, il rapporto del WPG nota come la stragrande maggioranza (se non la quasi totalità) delle parti intervistate in occasione della redazione dello studio abbia lamentato la mancanza di un’applicazione armonizzata delle misure doganali nell’ambito del territorio doganale europeo, scandita da diverse pratiche e priorità di controllo ai punti di arrivo e partenza delle merci nei vari Stati membri e differenti capacità investigative delle amministrazioni doganali ed altri organismi con competenze di controllo sui flussi delle merci. A completare questo circolo vizioso, il rapporto sottolinea la nota questione dell’assenza di armonizzazione delle sanzioni doganali in ambito europeo. Infatti, come a suo tempo evidenziato da un gruppo di progetto istituito dalla Commissione europea nel 2013, la legislazione doganale europea, sebbene largamente armonizzata, rimane ancora incardinata per quanto riguarda i suoi profili applicativi nel diritto nazionale degli Stati membri, risultando in 27 diversi insiemi di norme giuridiche ed altrettante diverse tradizioni amministrative e giuridiche che portano a differenze sostanziali, da Stato membro a Stato membro, nell’applicazione delle sanzioni doganali.

Queste divergenze nell’applicazione della regolamentazione doganale UE alimenterebbero, secondo il WPG, il fenomeno dello “shopping doganale”, ovvero la pratica seguita attualmente dagli operatori economici europei a convogliare i propri flussi commerciali verso quelle frontiere esterne (porti marittimi, aeroporti e valichi di frontiera terrestri), dove i controlli sono meno severi e le sanzioni ricollegate alle violazioni della regolamentazione doganale sono meno stringenti. Questa situazione, osserva il rapporto, offre agli operatori economici opportunità di commettere abusi, dando loro l’opportunità di instradare i propri traffici in quegli Stati membri meno solerti nell’esecuzione delle loro funzioni di vigilanza nei confronti dei movimenti internazionali di merci. Tutto ciò, fra l’altro, mina la credibilità dell’UE rispetto ai suoi partner commerciali.

È pertanto urgente, conclude il rapporto, un cambiamento sistematico per garantire che l’unione doganale europea venga resa adatta allo scopo per la quale è stata costituita. A tal fine, vengono proposte una serie di misure da attuare entro il 2030, fra le quali spicca la proposta di istituire un’Agenzia delle Dogane Europea per integrare il ruolo della Commissione Europea e supportare il lavoro degli Stati membri dell’UE.

Ulteriori raccomandazioni che emergono dal rapporto sono le seguenti:

• sviluppare un nuovo approccio ai dati sulle transazioni commerciali che prescinda dalla presentazione di una formale dichiarazione doganale. Sullo sfondo, si legge una proposta di abbandono del Documento Amministrativo Unico (DAU) in favore di un sistema di trasmissione delle informazioni sulle transazioni doganali fornite dalle imprese per il tramite di un unico punto di inserimento di dati, con la possibilità che tali informazioni possano essere incrociate, per finalità di verifica, con dati di qualità ottenuti dalle dogane direttamente dalle varie fonti commerciali;
• riformare e ampliare il regime degli Operatori Economici Autorizzati (AEO);
• eliminare la soglia di esenzione doganale di 150€ per l’e-commerce, unitamente all’adozione di tariffe semplificate per le spedizioni di basso valore;
• adottare un quadro più efficace di cooperazione tra dogane, autorità di vigilanza del mercato, forze dell’ordine ed autorità fiscali che consenta una migliore condivisione dei dati in tutta l’unione doganale;
• sviluppare un pacchetto di misure per rendere ecologiche le dogane dell’UE, con ulteriore digitalizzazione delle procedure al fine di garantire, fra l’altro, che i divieti e le restrizioni siano uniformemente attuati sui prodotti importati nell’UE;
• riformare la nomenclatura del Sistema Armonizzato per consentire una corretta classificazione dei prodotti rispettosi dell’ambiente che l’UE intende promuovere nel commercio internazionale;
• adottare un pacchetto di riforme relative a processi, responsabilità e governance dell’unione doganale con attribuzione di risorse e dotazioni adeguate delle amministrazioni doganali per garantire la capacità di svolgere al pieno la loro missione;
• analisi annuali sul divario nella riscossione delle entrate doganali fra gli Stati membri per identificare eventuali fenomeni di lassismo nell’applicazione delle regole doganali.

Le suddette raccomandazioni saranno prossimamente oggetto di discussione con il Parlamento Europeo e gli Stati membri dell’UE, dopodiché la Commissione europea istituirà un gruppo per discuterle e renderle operative. Sulla base dei risultati di tali consultazioni, la Commissione presenterà un pacchetto di riforme doganali entro la fine dell’anno.