Il Regolamento (UE) 2023/1115 ha introdotto un sistema di dovuta diligenza finalizzato a impedire l’immissione sul mercato dell’Unione e l’esportazione di prodotti associati a deforestazione o degrado forestale. La disciplina, sin dalla sua adozione, ha evidenziato una forte interconnessione con le procedure doganali, ponendo questioni rilevanti in termini di individuazione dei soggetti obbligati, gestione documentale e coordinamento con le dichiarazioni doganali.

Con l’adozione del Regolamento (UE) 2025/2650, nel dicembre 2025, il legislatore europeo è intervenuto in modo mirato sull’impianto originario, fornendo chiarimenti interpretativi destinati ad avere un impatto diretto sull’operatività. Le modifiche non incidono sugli obiettivi ambientali della normativa, ma contribuiscono a rendere il quadro applicativo più definito e maggiormente coerente con le logiche doganali, riducendo il rischio di duplicazioni e incertezze lungo la filiera.

Ambito di applicazione e centralità della classificazione doganale

L’EUDR si applica a determinate materie prime e ai prodotti derivati individuati nell’Allegato I del Regolamento. Tale allegato è strutturato esclusivamente sulla base delle voci della Nomenclatura Combinata, con la conseguenza che la classificazione doganale rappresenta il primo elemento di verifica dell’assoggettabilità di un prodotto alla disciplina.

In questo contesto, la classificazione doganale non svolge più un ruolo limitato alla determinazione dei dazi o delle misure di politica commerciale, ma diviene un presupposto giuridico per l’applicazione degli obblighi EUDR. Un’errata classificazione può determinare l’attivazione indebita di procedure di dovuta diligenza su prodotti esclusi oppure, al contrario, l’omessa applicazione di obblighi su prodotti rilevanti, con conseguenti profili di responsabilità amministrativa.

Per gli spedizionieri doganali, ciò implica una crescente attenzione alla corretta qualificazione merceologica, che assume valore strategico anche ai fini della sostenibilità della filiera e della conformità normativa.

Nuove categorie soggettive e semplificazione degli obblighi

Il Regolamento (UE) 2025/2650 interviene sull’articolazione soggettiva della disciplina, introducendo formalmente la figura dell’operatore a valle (downstream operator) accanto a quella dell’operatore e del commerciante.

L’operatore a valle è definito come il soggetto che immette sul mercato o esporta prodotti realizzati utilizzando beni già coperti da una Dichiarazione di Dovuta Diligenza. In tali ipotesi, il Regolamento chiarisce che non è richiesto di ripetere integralmente la due diligence già effettuata a monte, ma di garantire la coerenza delle informazioni e la corretta referenziazione delle dichiarazioni esistenti.

Questo chiarimento produce un effetto di semplificazione sostanziale, poiché consente di concentrare l’attività di due diligence nel punto corretto della filiera, evitando duplicazioni di adempimenti e sovrapposizioni di responsabilità. Dal punto di vista doganale, la distinzione assume rilievo operativo, in quanto consente di collegare l’obbligo di DDS non alla singola spedizione, ma alla funzione giuridica svolta dal soggetto rispetto al prodotto.

DDS e dichiarazioni doganali

Un ulteriore profilo di interesse riguarda il rapporto tra Dichiarazione di Dovuta Diligenza e dichiarazioni doganali. Il Regolamento, anche alla luce delle modifiche introdotte nel dicembre 2025, chiarisce che la DDS è connessa alla prima immissione sul mercato dell’Unione o all’esportazione rilevante e non coincide necessariamente con ogni singola operazione di sdoganamento.

Questo principio consente una gestione più razionale degli obblighi EUDR, basata su prodotti, codici doganali e filiere omogenee, piuttosto che su singoli movimenti logistici. Per gli spedizionieri doganali, ciò significa poter integrare la disciplina EUDR nei processi dichiarativi esistenti, riducendo il rischio di rallentamenti operativi dovuti a interpretazioni eccessivamente formalistiche o a richieste documentali non proporzionate.

Controlli e ruolo dello spedizioniere doganale

Le autorità competenti degli Stati membri, coordinate dalla Commissione europea, dispongono di ampi poteri di controllo, che possono includere verifiche documentali, controlli fisici e analisi incrociate tra dati doganali, dichiarazioni di dovuta diligenza e informazioni relative all’origine delle materie prime.

In tale contesto, lo spedizioniere doganale assume un ruolo centrale quale soggetto tecnico di presidio, chiamato a supportare l’operatore economico nella corretta impostazione delle dichiarazioni, nella gestione coerente della documentazione e nell’interlocuzione con le autorità. La conoscenza approfondita delle regole di classificazione e delle dinamiche EUDR diventa pertanto un elemento distintivo dell’attività professionale.

Le modifiche introdotte dal Regolamento (UE) 2025/2650 segnano un’evoluzione dell’EUDR verso un impianto più definito e meglio integrato con le procedure doganali. Pur restando una normativa esigente sotto il profilo della responsabilità degli operatori, la disciplina risulta oggi più leggibile e maggiormente governabile, anche grazie alla valorizzazione di strumenti tipicamente doganali quali la classificazione e la tracciabilità documentale.

Per il settore delle spedizioni doganali, l’EUDR non si configura più come un ambito estraneo, ma come una disciplina destinata a incidere stabilmente sulle attività di sdoganamento e consulenza, rafforzando il ruolo dello spedizioniere quale presidio tecnico e operativo della conformità normativa.

Premessa

Con la recente pronuncia 22 ottobre 2025, n. 28041, la Corte di cassazione ha affrontato il tema delle frequenti contestazioni in materia di etichettatura di origine dei prodotti, sancendo l’insussistenza della fattispecie amministrativa di fallace indicazione di origine mediante l’uso del marchio qualora l’importatore abbia dimostrato la propria buona fede e diligenza.

Se l’operatore commerciale ha richiesto per iscritto al proprio fornitore estero l’apposizione sui prodotti del Made in China, infatti, la mancata corretta etichettatura di origine rappresenta un errore imprevedibile da parte del fornitore, che esclude la punibilità.

L’etichettatura di origine

Come noto, la corretta etichettatura di origine dei prodotti, con possibilità di applicare sugli stessi il c.d. marchio di origine o “Made in” dipende dall’individuazione dell’origine non preferenziale della merce, in base alle regole stabilite dalla normativa unionale[1].

Tale marchio di origine non ha nessuna rilevanza tributaria, ma ha un effetto sensibile nella fase di commercializzazione, poiché, agendo sulla qualità percepita del prodotto, può arrivare ad orientare le scelte di acquisto dei consumatori.

Per tale ragione, sono previste norme – sia a livello internazionale che a livello nazionale – volte a prevenire e sanzionare l’apposizione di marcature di origine false o ingannevoli sui prodotti, con frequenti contestazioni da parte delle Dogane al momento dell’importazione dei prodotti da Paesi extraunionali.

 

La tutela del Made in a livello internazionale: l’Accordo di Madrid

A livello internazionale, la tutela del Made in è apprestata dall’Accordo di Madrid 14 aprile 1891, che prevede il sequestro di qualsiasi prodotto che rechi una falsa o ingannevole indicazione di origine, mediante l’individuazione, quale luogo di produzione, di uno dei Paesi che hanno ratificato l’Accordo[2].

Indicare uno di questi Paesi come Made in di un prodotto, qualora il prodotto non possa essere considerato di origine non preferenziale del Paese, in base alle regole di origine non preferenziale, integra la violazione dell’Accordo di Madrid e la contestazione del reato di cui all’art. 517 del codice penale (Vendita di prodotti industriali con segni mendaci), che prevede la reclusione fino a 2 anni e la multa fino a 20.000 euro.

 

La tutela del Made in Italy

A livello nazionale, la tutela del Made in Italy è approntata dall’art. 4, da comma 49 a 49 quater, l. 24 dicembre 2003, n. 350 (Finanziaria 2004).

Tale normativa prevede che l’importazione, l’esportazione o la commercializzazione di prodotti recanti false o fallaci indicazioni di provenienza o di origine costituisce reato ed è punita ai sensi dell’articolo 517 del codice penale.

In particolare, come previsto dall’art. 4, comma 49, l. 350 del 2003, integrano:

– falsa indicazione, la stampigliatura «Made in Italy» su prodotti e merci non originari dall’Italia ai sensi della normativa europea sull’origine;

– fallace indicazione, anche qualora sia indicata l’origine e la provenienza estera dei prodotti o delle merci, l’uso di segni, figure, o quant’altro possa indurre il consumatore a ritenere che il prodotto o la merce sia di origine italiana incluso l’uso fallace o fuorviante di marchi aziendali ai sensi della disciplina sulle pratiche commerciali ingannevoli, fatto salvo quanto previsto dal comma 49 bis.

La norma precisa che le fattispecie penalmente rilevanti sono commesse sin dalla presentazione dei prodotti o delle merci in dogana per l’immissione in consumo o in libera pratica e sino alla vendita al dettaglio.

È prevista, in tali casi, la possibilità di regolarizzare amministrativamente la merce importata: la fallace indicazione delle merci può essere sanata sul piano amministrativo con l’asportazione a cura e a spese del contravventore dei segni o delle figure o di quant’altro induca a ritenere che si tratti di un prodotto di origine italiana, mentre la falsa indicazione sull’origine o sulla provenienza di prodotti o merci può essere sanata attraverso l’esatta indicazione dell’origine o l’asportazione della stampigliatura «Made in Italy».

La normativa prevede altresì un’ipotesi – statisticamente molto frequente – di fallace indicazione di origine mediante l’uso del marchio aziendale, punita da una sanzione amministrativa.

Ai sensi dell’art. 4, comma 49 bis, l. 350 del 2003, costituisce fallace indicazione l’uso del marchio, da parte del titolare o del licenziatario, con modalità tali da indurre il consumatore a ritenere che il prodotto o la merce sia di origine italiana ai sensi della normativa europea sull’origine, senza che gli stessi siano accompagnati da indicazioni precise ed evidenti sull’origine o provenienza estera o comunque sufficienti ad evitare qualsiasi fraintendimento del consumatore sull’effettiva origine del prodotto, ovvero senza essere accompagnati da attestazione, resa da parte del titolare o del licenziatario del marchio, circa le informazioni che, a sua cura, verranno rese in fase di commercializzazione sulla effettiva origine estera del prodotto.

Questa ipotesi di fallace indicazione, a differenza di quella del comma 49, non è penalmente rilevante, ma il contravventore è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 10.000 ad euro 250.000.

Qualora pertanto l’importatore – titolare o licenziatario di un marchio – lo apponga su un prodotto di origine non preferenziale diversa dall’Italia, al fine di evitare di incorrere nella violazione ha due possibilità:

– fornire indicazioni precise ed evidenti sull’origine o provenienza estera o comunque sufficienti ad evitare qualsiasi fraintendimento del consumatore sull’effettiva origine del prodotto; o

– rendere un’attestazione circa le informazioni che, a sua cura, verranno rese in fase di commercializzazione sulla effettiva origine estera del prodotto.

 

La recente pronuncia della Corte di Cassazione

Con la sentenza in commento, la Suprema Corte si è pronunciata su un’ipotesi di fallace indicazione di origine mediante l’uso del marchio, sanzionata amministrativamente dall’art. 4, comma 49 bis, l. 350 del 2003.

Nel caso sottoposto all’attenzione dei giudici di legittimità, l’importatore aveva inviato al fornitore cinese puntuali istruzioni di etichettatura, richiedendo espressamente l’apposizione della dicitura Made in China.

Ciò nondimeno, per un errore commesso dal produttore estero, la merce è stata esportata verso l’Unione europea con il solo marchio aziendale (nazionale), senza l’indicazione dell’effettiva origine della stessa.

A fronte della sanzione amministrativa ricevuta, la società importatrice ha provato di aver richiesto per iscritto nell’ordine al suo fornitore di apporre l’etichettatura Made in China, di non aver avuto la possibilità di essere presente in loco al momento della spedizione per verificare il corretto adempimento da parte del fornitore né di visionare la merce al momento dell’arrivo in Italia, e di non avere mai avuto motivo di dubitare della corretta etichettatura della merce ricevuta, trattandosi di un fornitore affidabile, con il quale era in corso un rapporto commerciale costante e duraturo.

In tale situazione, i giudici di legittimità hanno correttamente rilevato, sotto il profilo soggettivo, il difetto di colpa, ritenendo, pertanto, che l’importatore non avrebbe avuto motivo di attivarsi, al momento dello sdoganamento della merce, per formulare l’attestazione di cui all’art. 4, comma 49 bis, l. 350 del 2003, circa le informazioni che avrebbe reso, in fase di commercializzazione, sulla effettiva origine estera del prodotto.

Dopo aver ripercorso la normativa vigente, la Suprema Corte ha precisato come la stessa abbia l’obiettivo di fornire una corretta informazione al consumatore, consentendo di accompagnare il prodotto sul quale il marchio è apposto da una appendice informativa.

Tale appendice informativa, come chiarito dal Ministero dello Sviluppo economico[3], può essere direttamente applicata sul prodotto o sulla confezione, o assumere le forme di cartellino o targhetta applicata allo stesso e può concretizzarsi, a titolo meramente esemplificativo, in una delle seguenti diciture, che vanno ad aggiungersi all’esplicita indicazione del Paese di origine del prodotto in lingua inglese (Made in: Paese di origine):

‐ prodotto fabbricato in……………..;

‐ prodotto fabbricato in Paesi extra UE;

‐ prodotto di provenienza extra UE;

‐ prodotto importato da Paesi extra UE;

‐ prodotto non fabbricato in Italia.

L’Agenzia delle dogane ha, inoltre, precisato[4] che continua a essere accettata anche la dicitura già prevista dalla nota prot. 2704 del 9 agosto 2005: Importato da [nome e sede dell’impresa].

I giudici di legittimità hanno quindi specificato che resta impregiudicata la facoltà, per il titolare del marchio o il licenziatario, di provvedere a indicazioni più puntuali circa l’origine o la provenienza del prodotto, sia esplicitando il Paese di origine non preferenziale, sia provvedendo alle indicazioni suddette, direttamente sul prodotto o la confezione, laddove sia possibile.

Nei casi in cui tali attività non fossero materialmente possibili anteriormente alla fase di commercializzazione (anche per ragioni dimensionali, produttive o distributive) il titolare o il licenziatario del marchio può comunque far ricorso a una specifica attestazione, resa all’Ufficio doganale, con cui si impegna a rendere, in fase di commercializzazione, le informazioni ai consumatori sull’effettiva origine estera del prodotto.

Al riguardo, la Suprema Corte ha fornito un’importante precisazione in ordine al momento in cui tale attestazione può essere resa, ricordando che solo la fattispecie di rilevanza penale di cui all’art. 4, comma 49, l. 350 del 2003, prevede che l’illecito è commesso sin dalla presentazione dei prodotti o delle merci in dogana per l’immissione in consumo o in libera pratica e sino alla vendita al dettaglio.

Vertendosi, nel caso di specie, nella diversa ipotesi di illecito amministrativo mediante l’uso del marchio, e poiché la presentazione della merce in Dogana costituisce una fase anteriore alla commercializzazione dei prodotti, deve ritenersi che l’attestazione di cui all’art. 4, comma 49 bis, l. 350 del 2003, possa ancora essere resa dall’importatore, al fine di escludere la propria responsabilità amministrativa, nel momento in cui ravvisa la mancata ottemperanza, da parte del fornitore estero, all’obbligo di etichettatura.

— NOTE

[1] L’origine non preferenziale trova la propria disciplina negli articoli da 59 a 62 del Regolamento Ue 952 del 2013 (Codice doganale dell’Unione, di seguito CDU); negli articoli da 31 a 36 del Regolamento delegato 2446 del 2015 (di seguito RD); negli articoli da 57 a 59 del Regolamento di esecuzione 2447 del 2015 (di seguito RE)

[2] I Paesi aderenti sono i seguenti: Albania, Algeria, Antigua e Barbuda, Armenia, Australia, Austria, Azerbaigian, Bahrain, Benelux, Bhutan, Bielorussia, Bosnia-Erzegovina, Botswana, Bulgaria, Cina, Colombia, Repubblica Popolare Democratica di Corea, Cipro, Croazia, Cuba, Danimarca, Egitto, Estonia, Filippine, Federazione di Russia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Ghana, Giappone, Gran Bretagna, Grecia, India, Iran, Irlanda, Islanda, Israele, Italia, Kazakistan, Kenya, Kirghizistan, Lesotho, Lettonia, Liberia, Liechtenstein, Lituania, Macedonia, Madagascar, Marocco, Messico, Moldavia, Monaco, Mongolia, Montenegro, Mozambico, Namibia, Norvegia, Nuova Zelanda, Oman, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Repubblica di Corea, Romania, Ruanda, San Marino, Sao Tome e Principe, Serbia, Sierra Leone, Singapore, Siria, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Stati Uniti, Sudan, Svezia, Svizzera, Swaziland, Tagikistan, Tunisia, Turchia, Turkmenistan, Ucraina, Ungheria, Unione Europea, Uzbekistan, Vietnam, Zambia.

[3] MISE, circ. 9 novembre 2009, n. 124898.

[4] ADM, circ. 155971 del 2009.

[8] Sotto il profilo sanzionatorio, l’art. 18, d.lgs. 221 del 2017, punisce l’esportazione dei prodotti dual use non listati senza la relativa autorizzazione, ovvero con autorizzazione ottenuta fornendo dichiarazioni false, con la reclusione da 2 a 6 anni o con la multa da 25.000 a 250.000 euro.

[9] Per giudicare se i componenti specificati nell’elenco di cui all’Allegato I devono essere considerati l’elemento principale occorre tener conto della loro quantità, del loro valore e del loro contenuto tecnologico, nonché di altre circostanze particolari che potrebbero far individuare tali componenti come l’elemento principale dei beni in esportazione.

Premessa

Nel corso degli ultimi mesi, l’istituto della rappresentanza doganale è stato interessato da numerosi interventi di prassi, che hanno aggiornato e dettagliato maggiormente l’iter e le condizioni necessarie per il rilascio dell’abilitazione a prestare servizi di rappresentanza diretta, riconoscendo il ruolo strategico dello spedizioniere doganale nei rapporti tra imprese e Amministrazione finanziaria, ma non solo. Le nuove Disposizioni nazionali complementari al CDU (DNC), infatti, in linea con la normativa unionale, hanno espressamente esteso tale forma di rappresentanza anche ad altri soggetti, quali CAD e Operatori Economici Autorizzati (AEO), purché in possesso di standard minimi di competenza o qualifiche professionali adeguati.

 Requisiti per l’abilitazione alla rappresentanza doganale diretta

L’art. 18 CDU, come noto, prevede che chiunque può nominare un rappresentante per le sue relazioni con le autorità doganali.

In particolare, la rappresentanza in dogana può essere diretta, se il rappresentante doganale agisce in nome e per conto di un’altra persona, ovvero indiretta, se il rappresentante doganale agisce in nome proprio, ma per conto di un’altra persona.

In ambito nazionale, l’art. 31, Allegato I al d.lgs. 141 del 2024 (DNC), al primo comma, precisa che, per il compimento delle operazioni doganali, si può agire personalmente o avvalendosi di un rappresentante doganale che esercita il proprio potere in forza di un contratto di mandato, il quale può essere con o senza rappresentanza.

L’art. 18 CDU, inoltre, al par. 3 stabilisce che gli Stati membri possono fissare, conformemente al diritto dell’UE, le condizioni alle quali un rappresentante doganale può prestare servizi nello Stato membro in cui è stabilito.

In attuazione di tale delega, il legislatore nazionale ha subordinato la possibilità di prestare servizi in rappresentanza diretta all’ottenimento di un’abilitazione rilasciata dall’Agenzia delle dogane, previo accertamento di alcuni requisiti soggettivi, che devono sussistere in riferimento ai tre anni antecedenti la data di presentazione dell’istanza: i) assenza di condanne penali, passate in giudicato, per i delitti non colposi di cui all’articolo 33, co. 1, lettere c) e d), DNC; ii) assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale; iii) rispetto di standard minimi di competenza o qualifiche professionali direttamente connesse all’attività di rappresentante, fissati con provvedimento dell’Agenzia.

Dette condizioni si considerano soddisfatte nei confronti degli iscritti all’albo professionale degli spedizionieri doganali, dei centri di assistenza doganale (CAD) e dei soggetti in possesso della certificazione di Operatore Economico Autorizzato (AEO).

Per tali soggetti, l’Agenzia delle dogane, con la circolare 4 ottobre 2024, n. 20, aveva stabilito che l’abilitazione può essere rilasciata contestualmente all’ottenimento, rispettivamente, della patente di spedizioniere doganale, dell’autorizzazione all’esercizio del CAD e dell’autorizzazione AEO, previa presentazione da parte dell’istante di una richiesta da formularsi secondo l’apposito modello[1].

Con la successiva circolare 2 settembre 2025, n. 22, l’Amministrazione ha aggiornato tali istruzioni, precisando che se l’istanza per l’abilitazione a operare in rappresentanza diretta è prodotta trascorsi più di tre anni dall’ottenimento dal relativo titolo professionale/autorizzazione/status, la stessa deve essere corredata dalla dichiarazione sostitutiva dei carichi pendenti e del casellario giudiziale, rispettivamente: i) della persona fisica richiedente iscritta all’albo, in caso di spedizioniere doganali; ii) di tutti i soci del CAD; iii) dei soggetti che hanno la legale rappresentanza della Società per i titolari di autorizzazione AEO.

In tutti gli altri casi, invece, il richiedente deve presentare apposita istanza, utilizzando il medesimo formulario, presso l’Ufficio delle dogane competente in relazione al luogo in cui è stabilito il proprio domicilio fiscale, il quale verifica, con riferimento ai tre anni antecedenti la data di presentazione della domanda, la sussistenza delle condizioni prescritte. L’Ufficio, ricevuta l’istanza, ne verifica tempestivamente la regolarità e la completezza e, qualora ravvisi la necessità di integrazioni, informa il richiedente che, entro il termine massimo di 30 giorni dalla presentazione dell’istanza, deve procedere alle integrazioni dovute.

In merito al requisito di cui alla lettera b), ossia l’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, l’Agenzia delle dogane ha chiarito che rilevano le sole violazioni della normativa fiscale che siano state commesse nello svolgimento di attività doganali. Ai fini dell’accertamento, l’Ufficio può avvalersi della consultazione delle banche dati a disposizione dell’Agenzia, valutando le eventuali infrazioni riscontrate in rapporto all’operatività del richiedente, da intendersi sia in termini di numero di dichiarazioni doganali presentate, sia in termini di valore delle stesse.

In tal senso, potrebbero non essere ostative le infrazioni doganali relative all’accertamento di errori isolati, o comunque non ricorrenti, commessi dal richiedente al momento della compilazione dei dati contenuti nella dichiarazione doganale.

Con riferimento all’assolvimento dell’ultima condizione – rispetto di standard minimi di competenza ovvero qualifiche professionali direttamente connesse all’attività di rappresentante – l’Agenzia delle dogane, con la Determinazione direttoriale 25 luglio 2025, n. 506849, come da ultimo recepita dalla circolare n. 22 del 2025, ha precisato che gli standard minimi di competenza si ritengono comprovati se, con riferimento agli ultimi tre anni, l’interessato ha presentato, utilizzando il proprio codice EORI, non meno di 300 dichiarazioni doganali, in qualità di rappresentante indiretto, delle quali almeno il 30% annuo effettuate per il regime di immissione in libera pratica, e almeno 100 trasmesse nell’anno antecedente la richiesta. Non rientrano nel conteggio del 30% annuo le dichiarazioni semplificate di importazione per merci di modico valore.

In alternativa, il rispetto delle qualifiche professionali si intende assolto con il possesso di un’abilitazione professionale, con relativa iscrizione all’albo, per il cui conseguimento è richiesto un titolo di studio in materie giuridiche o economiche, unitamente all’attestazione comprovante il superamento di un percorso formativo, finalizzato all’ottenimento della qualifica professionale ai fini AEO, accreditato dall’Agenzia.

In caso di esito positivo dell’istruttoria, in linea con quanto sancito dall’art. 22 CDU, il provvedimento di abilitazione è rilasciato nel termine di 120 giorni.

Qualora l’istruttoria si concluda con esito negativo, l’Ufficio delle dogane deve comunicare il risultato al richiedente e i termini di conclusione del procedimento sono sospesi, per un massimo di 30 giorni, al fine di concedere allo stesso la facoltà di produrre osservazioni e/o intraprendere le opportune iniziative atte a risolvere le criticità riscontrate. Decorso tale periodo, in mancanza di replica o di variazioni della situazione, è predisposta la relazione conclusiva negativa, evidenziante le motivazioni a fondamento della proposta di diniego, trasmessa per le valutazioni alla sovraordinata Direzione Territoriale, e inoltrata, corredata di parere, all’ Ufficio centrale. Avverso il provvedimento di diniego è ammesso ricorso gerarchico al Direttore della Direzione Dogane o, in alternativa, ricorso giurisdizionale al TAR del Lazio, rispettivamente entro 30 e 60 giorni dalla notifica della decisione stessa.

Relativamente alle condizioni per il mantenimento dell’abilitazione all’esercizio della rappresentanza diretta, il titolare è tenuto a effettuare almeno 100 dichiarazioni doganali per anno solare in qualità di rappresentante – sempre con l’utilizzo del proprio codice EORI – e a dimostrare di aver frequentato, con cadenza biennale, percorsi formativi di aggiornamento di almeno 30 ore su materie oggetto dei corsi accreditati dall’Agenzia.

Sospensione e revoca dell’abilitazione

Ai sensi dell’art. 32 delle DNC, l’abilitazione alla rappresentanza diretta può essere sospesa dal Direttore territoriale dell’Agenzia delle dogane, il quale adotta un provvedimento motivato che viene comunicato al Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali per gli adempimenti di competenza. In particolare, nei casi di mancato pagamento dei diritti dovuti o di qualsiasi altro obbligo doganale, la sospensione può essere disposta per un periodo non superiore a due mesi, prorogabile fino alla data di regolarizzazione degli stessi. In presenza di una condanna non definitiva alla pena della reclusione di durata pari o inferiore a un anno per la commissione di determinati delitti[2], invece, l’efficacia di tale misura non può essere superiore a sei mesi.

In ogni caso, la rappresentanza diretta è sempre sospesa se nei confronti del rappresentante doganale – inteso sia come persona fisica che come legale rappresentante di un’azienda AEO – è applicata la misura della custodia cautelare o degli arresti domiciliari.

L’abilitazione alla rappresentanza diretta può essere altresì soggetta a revoca laddove l’Ufficio abbia accertato il verificarsi di una delle circostanze previste dall’art. 33, co. 1, lett. a), b), c) e d) DNC[3], di cui deve essere informato il Direttore territoriale per l’avvio del relativo procedimento.

Se quest’ultimo è instaurato per violazioni gravi o reiterate della normativa doganale/fiscale o per la perdita degli standard minimi di competenza/qualifiche professionali, la Direzione Dogane esprime il proprio avviso in merito.

Ai sensi dell’art. 31, co. 5, DNC, gli atti, i provvedimenti o le decisioni dell’Agenzia delle dogane sono validamente notificati al rappresentante, se il rappresentato non ha comunicato per iscritto la revoca del mandato. In tal senso, potrebbe essere utile inserire un’apposita clausola all’interno del contratto di mandato con cui mandante-rappresentato e mandatario-rappresentante si impegnano a comunicare tempestivamente all’Agenzia la cessazione del rapporto.

 

Gli ausiliari del rappresentante doganale

Da ultimo, si segnala che l’art. 31, co. 6, DNC prevede che il rappresentante doganale, per le mansioni di carattere esecutivo nei luoghi in cui vengono svolte le operazioni doganali che richiedono la presenza fisica, può, a sua volta, avvalersi di personale ausiliario “che agisce nello stretto ambito delle mansioni affidategli e sotto responsabilità del rappresentante ed è tenuto, a richiesta dell’Agenzia e della Guardia di finanza, a esibire prova dell’incarico affidatogli”.

Al riguardo, con la circolare 16 maggio 2025, n. 9, l’Agenzia delle dogane ha chiarito che, nel caso in cui il compito affidato non sia limitato a una singola attività, l’Ufficio territorialmente competente, potrà acquisire, una tantum, la prova dell’incarico conferito, il cui atto dovrà contenere l’espressa indicazione del periodo di validità dello stesso, utilizzabile per tale durata, quale strumento di rapida riconducibilità e riconoscibilità dei soggetti delegati dai rappresentanti doganali.

Considerata, inoltre, l’abrogazione delle previgenti disposizioni di cui agli artt. 45 e 46 Tuld, concernenti il registro del personale ausiliario e lo svolgimento del tirocinio professionale, il Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali fornirà agli ausiliari un tesserino di riconoscimento, il cui fac-simile è allegato alla predetta circolare, al fine di comprovare l’incarico ricevuto e per facilitare l’accesso alle strutture dell’Agenzia delle Dogane.

[1] Reperibile al seguente link: Rappresentanza doganale – Agenzia delle dogane e dei Monopoli.

[2] Si tratta, in particolare, dei delitti previsti dalle leggi finanziarie o di uno dei delitti indicati nell’art. 33, c. 1, lett. c) e d) delle DNC.

[3] Nello specifico: a) radiazione dall’albo professionale degli spedizionieri doganali; b) perdita dei requisiti previsti dall’art. 31, co. 2, lett. b) e c); c) condanna, con sentenza passata in giudicato, per uno dei delitti non colposi previsti dai titoli secondo, settimo e tredicesimo del libro secondo del codice penale; d) condanna, con sentenza passata in giudicato, per ogni altro delitto non colposo per il quale la legge prevede la pena della reclusione non inferiore nel minimo a tre anni o nel massimo a dieci anni.

Premessa

Lo scorso 13 giugno sono entrate in vigore le modifiche apportate dal d.lgs. 81 del 2025 (c.d. Decreto correttivo) alla disciplina delle sanzioni doganali applicabili alle fattispecie di contrabbando di cui agli artt. 78-83, All. I, d.lgs. 141 del 2024, recante le Disposizioni Nazionali Complementari al CDU (DNC).

L’Agenzia delle dogane ha chiarito che le misure introdotte dal Decreto correttivo hanno efficacia retroattiva e si applicano alle violazioni commesse a partire dal 4 ottobre 2024, ancorché accertate in seguito, nonché ai procedimenti ancora pendenti o non ancora conclusi con decisione definitiva, in attuazione del principio del favor rei[1].

A essere maggiormente inciso dal d.lgs. 81 del 2025 è, senza dubbio, l’istituto della confisca amministrativa, la cui implementazione pratica dovrà tuttavia tenere conto dei principi recentemente enunciati dalla Corte costituzionale con la sentenza 3 luglio 2025, n. 93.

Con tale pronuncia, infatti, la Consulta ha dichiarato illegittima l’applicazione della confisca nel caso in cui l’operatore abbia provveduto al pagamento dell’imposta evasa, degli interessi e della relativa sanzione pecuniaria.

Sebbene la declaratoria di incostituzionalità si riferisca al regime previgente (art. 301 Tuld), anche la nuova disciplina non è esente da possibili censure di legittimità costituzionale, in quanto l’obbligatorietà della misura ablativa è stata riproposta dalle DNC per le violazioni amministrative.

E proprio per tale motivo, dopo appena un mese dall’approvazione del Decreto correttivo, il Governo ha rimediato con un ulteriore schema di decreto correttivo, che, stando alla bozza circolata, evita la confisca nei casi di ravvedimento operoso.

La nuova confisca amministrativa

Il d.lgs. 141 del 2024, come noto, nel rimodulare le sanzioni doganali, ha previsto l’applicabilità della confisca sia nelle ipotesi di reato di contrabbando (omessa dichiarazione o dichiarazione infedele) sia di illecito amministrativo di contrabbando.

In particolare, per le fattispecie di illecito amministrativo, l’art. 96, co. 7, DNC, stabilisce l’obbligatorietà della confisca “delle merci oggetto dell’illecito”, fatti salvi i casi di revisione su istanza di parte.

In riferimento a tale misura, con la circolare 19 dicembre 2024, n. 28, l’Agenzia delle dogane ha chiarito che la stessa può riguardare unicamente i beni oggetto di controllo, non può mai essere imposta “per equivalente”, e deve essere preceduta dal sequestro cautelare, ai sensi dell’art. 13, l. 689 del 1981.

Una volta disposto il sequestro, l’interessato può presentare opposizione all’Agenzia delle dogane, la quale, in assenza di un espresso rigetto entro 10 giorni, si intende accolta, con conseguente svincolo della merce.

Se la violazione amministrativa contestata è riconducibile alla fattispecie dell’infedele dichiarazione, possono trovare applicazione le esimenti, ex art. 96, co. 9, DNC[2].

L’equiparazione dell’Iva all’importazione ai dazi doganali e la rilevanza penale delle violazioni per le quali l’ammontare dei diritti di confine evasi, distintamente considerati, fosse superiore a 10.000 euro ha indubbiamente ampliato la possibilità di contestazione del reato di contrabbando.

Per tale ragione, si è reso necessario aumentare le soglie di punibilità previste per l’Iva all’importazione, innalzando la soglia di punibilità penale per i diritti di confine diversi dai dazi doganali (i.e. Iva all’importazione) da 10.000 euro a 100.000 euro. Per i dazi, invece, essa è rimasta fissa a 10.000 euro, in coerenza con la direttiva UE 2017/1371 (c.d. Direttiva PIF).

Ai sensi del novellato art. 96, co. 1, DNC, pertanto, trova applicazione la sanzione amministrativa, alternativamente, se: non ricorrono le circostanze aggravanti di cui all’art. 88 delle DNC[3]; i dazi pretesi sono inferiori a 10.000 euro; l’Iva all’importazione contestata è inferiore a 100.000 euro.

Nonostante l’intento del legislatore di circoscrivere la repressione penale alle fattispecie più gravi possa essere, in astratto, condivisibile, l’aumento della soglia penale del contrabbando a 100.000 euro per i tributi diversi dai dazi doganali comporterà, tuttavia, un’applicazione più ampia dell’istituto della confisca amministrativa ex art. 96, co. 7, DNC, con gravose conseguenze per gli operatori.

La confisca amministrativa, infatti, obbliga il soggetto economico che voglia riottenere la merce in tempi brevi a esercitare il diritto di riscatto previsto dall’art. 118 DNC, richiedendo alla Dogana l’autorizzazione a ricomprare i prodotti importati, oltre a pagare i maggiori diritti doganali, gli interessi e le sanzioni.

In base al nuovo art. 96, co. 13, DNC, l’applicazione della confisca amministrativa è espressamente esclusa in tutte le ipotesi di revisione su istanza di parte, purché la rettifica della dichiarazione sia stata presentata prima che il dichiarante abbia avuto formale conoscenza di accessi, ispezioni, verifiche o dell’inizio di qualunque attività di accertamento amministrativo o di procedimenti penali.

Il d.lgs. n. 81 del 2025 ha altresì integralmente riformulato l’art. 112 DNC, distinguendo tra causa di estinzione (primo comma) e causa di non punibilità (secondo comma) del delitto di contrabbando.

In particolare, per le fattispecie punite con la sola multa, l’operatore può estinguere il reato attraverso il pagamento degli importi pretesi, degli interessi e di una somma dal 100% al 200% dei maggiori diritti di confine, a condizione che il versamento sia effettuato prima dell’apertura del dibattimento di primo grado. Attenzione però: l’estinzione del reato potrebbe comunque comportare, a discrezione dell’Ufficio, la confisca dei beni oggetto dell’illecito.

La posizione della Corte costituzionale

L’obbligatorietà della confisca prevista dall’art. 301 Tuld[4] – vigente ratione temporis – è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, nei casi in cui il contribuente abbia pagato le somme dovute, gli interessi e la sanzione amministrativa, in quanto sproporzionata.

In particolare, con la sentenza 3 luglio 2025, n. 93, i giudici costituzionali hanno affermato che “Nell’ipotesi in cui l’autore dell’illecito si attiva per rimediare al mancato pagamento dell’IVA all’importazione, corrispondendo il tributo evaso, gli accessori, comprensivi degli interessi, nonché la sanzione pecuniaria, il mantenimento della misura della confisca risulta infatti sproporzionato, dal momento che lo Stato ha recuperato l’intero debito tributario e quindi viene meno anche quella funzione di garanzia che può giustificare la confisca obbligatoria”.

Per giungere a tali conclusioni, la Consulta ha preliminarmente osservato come l’Iva all’importazione abbia natura radicalmente diversa dai dazi doganali, giacché strutturata sulla base del principio di neutralità fiscale. Tale imposta, dunque, è – per sua natura – equiparata all’Iva interna, ma se ne differenzia quanto a trattamento sanzionatorio.

Per l’Iva interna, infatti, l’art. 12 bis, co. 2, d.lgs. 74 del 2000, prevede che venga disposta la confisca soltanto se la condotta costituisce reato, mentre per le violazioni relative all’Iva all’importazione la misura ablativa opera sempre, in virtù del richiamo dell’art. 70, d.p.r. 633 del 1972, alle disposizioni doganali.

La confisca ex art. 301 Tuld per l’Iva all’importazione, inoltre, si differenzia, quanto agli effetti, da quella prevista per i dazi doganali, dal momento che l’applicabilità di quest’ultima, ai sensi dell’art. 124 CDU, estingue l’obbligazione tributaria.

A evidenziare il carattere sproporzionato di tale misura – affermano i giudici costituzionali – concorre anche la sua natura fissa e automatica, che non consente di tenere in considerazione la condotta del contravventore.

In considerazione di ciò, la confisca obbligatoria prevista dall’art. 301 Tuld non avrebbe una finalità ripristinatoria, ma rivestirebbe carattere punitivo, dal momento che non si limita a reintegrare lo Stato della somma indebitamente non versata (pari all’importo dell’imposta evasa), ma comporta per il contribuente una perdita patrimoniale in misura ben superiore a quell’importo.

In altri termini, il sistema sanzionatorio previsto per le contestazioni relative all’Iva all’importazione risulta disallineato rispetto a quello per le violazioni in materia di dazi doganali e Iva interna, giacché, per la prima, la confisca si cumula con la sanzione pecuniaria.

Di conseguenza – conclude la Corte costituzionale – la finalità di garanzia della confisca opera fin tanto che il contribuente non provveda al pagamento di quanto dovuto; al di fuori di tale ipotesi, la misura ablativa diventa una vera e propria sanzione amministrativa, del tutto sproporzionata.

Alla luce di tale sentenza, è evidente come anche la nuova disciplina doganale post Decreto correttivo, nel prevedere l’obbligatorietà della confisca amministrativa per i casi di ravvedimento operoso da parte dell’operatore economico, ponga problemi di compatibilità con il principio di proporzionalità.

Considerazioni conclusive

Lo scorso 14 luglio, il Consiglio dei Ministri ha approvato in esame preliminare lo schema di d.lgs. correttivo, riscrivendo l’art. 118, co. 8, DNC, il quale prevede che “Salvi i casi di confisca disposti dall’Autorità giudiziaria, e qualora non siano vietati la fabbricazione, il possesso, la detenzione o la commercializzazione delle merci oggetto dell’illecito, le stesse, destinate alla confisca in via amministrativa ai sensi dell’articolo 96, comma 7, sono restituite al trasgressore, previo pagamento dei diritti di confine dovuti, degli interessi, delle sanzioni e delle spese sostenute per la loro gestione, nei termini fissati con provvedimento dell’Agenzia. Fermo restando quanto previsto nel primo periodo, l’Agenzia, ricorrendone le condizioni, consente, a richiesta del trasgressore, il riscatto delle merci confiscate in via amministrativa previo pagamento del valore delle stesse, dei diritti di confine dovuti, degli interessi, delle sanzioni e delle spese sostenute per la loro gestione”.

La norma, così come formulata, sembra aver recepito il principio espresso dalla Corte costituzionale. Ai sensi del primo paragrafo, infatti, nel caso di controlli “in linea”, l’importatore può evitare la confisca obbligatoria, facendo acquiescenza alla contestazione, mediante il versamento dei maggiori diritti pretesi, interessi e sanzioni. Il ravvedimento operoso, pertanto, impedisce la confisca amministrativa dei beni.

Al contrario, se i beni sono già stati oggetto di confisca, l’operatore economico può riscattare gli stessi pagandone il valore, in aggiunta a tributi, sanzioni e interessi.

Alla luce di tali modifiche, al fine di evitare spiacevoli inconvenienti, le imprese dovranno effettuare una puntuale pianificazione doganale e controllare a priori la correttezza dei propri flussi.

[1] Circolare 17 giugno 2025, n. 14/D

[2] Tra queste rileva, in particolare, quella di cui alla lett. a), in forza della quale non si procede alla confisca amministrativa “quando, pur essendo errati uno o più degli elementi indicati in dichiarazione, gli stessi elementi sono comunque immediatamente desumibili dai documenti di accompagnamento prescritti dalla normativa doganale unionale”.

[3] Per ragioni di organicità e sistematicità con il modificato art. 96, co. 1, DNC è stato riformulato anche l’art. 88 DNC, allineando le circostanze aggravanti alle predette soglie e differenziando il regime sanzionatorio previsto per le fattispecie di contrabbando tra i dazi doganali e gli altri diritti di confine.

[4] Tale norma imponeva l’applicabilità della confisca in tutti i casi di contrabbando, anche nelle fattispecie depenalizzate, ossia quando l’ammontare dei diritti di confine accertati risultava inferiore a 10.000 euro.

Scrivendo un articolo sulla nostra professione per la prestigiosa rivista Nova Itinera diretta dal magistrato dr. Stefano Amore, ho pensato che le riflessioni, le previsioni e le speranze che stavo esprimendo potessero avere un qualche interesse anche per i miei colleghi.

La figura del dichiarante doganale è molto antica ed è documentata da secoli e il riconoscimento della nostra attività come professione intellettuale nel 1960 ne certifica l’essenziale funzione nella catena logistica degli scambi internazionali anche se, per una serie di motivi che credo tutti noi conosciamo, è  spesso percepita, soprattutto dalle PMI che sono parte largamente maggioritaria del mondo produttivo italiano, solo nella funzione dichiarativa trascurando la più importante attività consulenziale.

Nel  relativamente breve periodo della sua esistenza la professione ha subito una serie di eventi, decisioni politiche, interventi normativi che hanno inciso profondamente e quasi sempre in senso negativo sulla propria attività: l’abbattimento delle frontiere europee ha di fatto eliminato qualsiasi formalità doganale verso alcuni dei più importanti mercati esteri del sistema produttivo italiano; una legislazione europea più attenta ad esigenze mercantilistiche che alla protezione della sicurezza dei consumatori, delle esigenze erariali e della proprietà intellettuale, in contrasto con quanto avviene nelle economie più importanti del mondo,  ha eliminato la riserva di legge sulla rappresentanza doganale aprendola sostanzialmente a chiunque; la globalizzazione e la progressiva riduzione delle barriere daziarie e extra tributarie sembravano destinare all’estinzione o quanto meno ad un pesantissimo ridimensionamento questa attività.

Tuttavia anche il mondo dell’economia ha i suoi corsi e ricorsi e molti degli ideali ispiratori che sono stati il motore di questa spinta verso un utopico mondo di pace aperto agli scambi e proiettato verso un futuro generalizzato di benessere si sono infranti contro il muro di una realtà forse idealmente più meschina, ma più pragmatica, più aderente alla natura umana: l’egoismo degli stati e dei singoli, la voglia di prevalere, l’invadenza politico-commerciale della Cina, la resilienza a qualsiasi forma di ridistribuzione della ricchezza, le tensioni ideologiche e religiose, lo sconsiderato moltiplicarsi delle leve finanziarie nell’illusione di una facile ricchezza hanno provocato una brusca e rapida inversione di marcia riportandoci verso uno schema di rapporti internazionali che pensavamo appartenere al passato.

A questo si sono aggiunti due ulteriori cataclismi, da una parte il crescere vertiginoso dell’informatica che ha aperto a soluzioni ritenute fino a pochi anni fa fantascientifiche, dall’altra il cambiamento climatico provocato da un sempre maggior inquinamento e la relativa necessità di rivedere completamente radicate abitudini sulla produzione ed uso dell’energia e sui consumi in generale.

Tutto questo ha profondamente rivoluzionato il nostro mondo riportando in auge dazi, misure protezionistiche e/o sanzionatorie, restrizioni, adempimenti e divieti legati alla politica green, il tutto gravato da pesanti sanzioni anche di natura penale.

La professione si trova quindi di fronte ad uno scenario totalmente nuovo in cui la tradizionale attività dichiarativa che è sempre stata e attualmente è ancora il principale business dei doganalisti è destinata inevitabilmente ad una contrazione generata da importanti semplificazioni formali, dall’irrompere dell’intelligenza artificiale e dalla dematerializzazione delle dichiarazioni mentre la nascita di una serie di adempimenti extra-tributari delegati all’amministrazione doganale che impongono un elevato livello di professionalità e di conoscenze, la crescente tendenza dell’Unione Europea e delle norme sanzionatorie nazionali ad addossare, a fronte delle semplificazioni, pesanti responsabilità  all’operatore economico anche per fatti su cui non ha alcuna possibilità di conoscenza e controllo  con sproporzionate ripercussioni economiche e penali non solo sul reato intenzionale, ma anche sugli errori, impone il ricorso a consulenti doganali in grado di abbassare o possibilmente annullare il livello di rischio.

Quando più di mezzo secolo fa ho iniziato la mia attività professionale il principale problema verteva sulla classificazione doganale delle merci a cui ogni altra incombenza era strettamente legata, il tutto in una situazione tecnologicamente, politicamente e fiscalmente relativamente semplice e stabile, oggi la tumultuosa crescita scientifica, la crescente e imprevedibile instabilità internazionale, la sempre più complessa e a volte irragionevole legislazione unionale, la complessità della catena logistica, la crescente importanza della fiscalità e delle barriere extra-doganali impongono la crescita di una funzione consulenziale di ampio respiro e alta specializzazione.

Il nuovo scenario porta inevitabilmente ad una trasformazione e crescita delle competenze tradizionali per cui alle già acquisite capacità in ambito strettamente doganale si affianchino capacità nelle nuove  future già delineate incombenze e in tutte quelle attività e conoscenze nei settori limitrofi al momento doganale per cui il doganalista, pur senza invadere il campo di altre professioni, sia in grado di legare gli adempimenti doganali a tutte le attività, restrizioni e insidie legate al commercio internazionale trasformandosi da semplice dichiarante doganale, attività che comunque continuerà a rivestire un importante aspetto della professione, in un consulente sui traffici internazionali.

Per raggiungere lo scopo è necessaria una conoscenza più approfondita in svariati campi: dal diritto, nazionale e unionale, alla contrattualistica, dalla logistica alla compliance doganale, dalle regole, divieti e imposizioni doganali dei principali mercati alle implicazioni fiscali.

Purtroppo non esistendo un corso di laurea specifico per la nostra professione, anche per la modesta platea interessata e per la dispersione territoriale dei doganalisti, ed essendo molto carente la disponibilità di docenti sulle specifiche materie sarebbe necessario introdurre nei corsi di studio giuridici ed economici specifici percorsi legati alle attività doganali e ai commerci internazionali.

L’ordine ha comunque perseguito un percorso di alta formazione in collaborazione con le università, integrando l’equipe dei docenti con colleghi particolarmente preparati e con dirigenti dell’Agenzia delle Dogane con l’obbiettivo di creare un nucleo di professionisti di alto livello in grado di accompagnare le aziende in tutto il percorso dell’internazionalizzazione consentendo agli operatori economici di ridurre al minimo i rischi e sfruttare le opportunità e di potersi anche proporre all’Agenzia in un ruolo di sussidiarietà garantendo l’osservanza formale della normativa doganale tributaria ed extra-tributaria senza, ovviamente, precludere l’indispensabile funzione di controllo della stessa.

Recenti traumatici eventi, dal Covid alla guerra Russo-Ucraina, dalle tensioni politico-militari nell’area del Pacifico al parziale blocco della navigazione nel mar Rosso, unitamente alla recente guerra dei dazi, dimostrano che tutta la delicata organizzazione del commercio internazionale può essere soggetta a improvvise e impreviste tensioni che in un mondo produttivo fortemente interdipendente possono avere conseguenze estremamente dannose.

Per questo nella mia personale visione del futuro della professione vedo una figura, affine a quella dei commercialisti nella fiscalità nazionale o meglio ancora quella degli avvocati d’affari americani, capace di sostenere e indirizzare al meglio le imprese nella giungla delle norme nazionali, unionali e internazionali non sempre tra loro armonizzate, ridurre i rischi, sfruttare le opportunità, incrementare la compliance doganale e abilitata a compiti di sussidiarietà che, se ben compensati ed equilibrati tra elasticità e dinamismo privato e rigore legale pubblico, possa rendere più moderni e dinamici i nostri commerci internazionali che, non dimentichiamolo, sono una componente essenziale del nostro PIL.

E’ un obbiettivo estremamente ambizioso e di non facile attuazione perché sarebbe necessario far percepire questa opportunità alle imprese e superare resistenze e arroccamenti derivanti da abitudini e tradizioni, ma non mancano in ognuna delle parti in causa, doganalisti, amministratori pubblici e privati e politici, personaggi aperti all’innovazione.

La situazione è in continua e profonda evoluzione e ci pone in bilico tra una brillante rivitalizzazione e l’assorbimento nel disordinato mondo dei dichiaranti doganali spesso professionalmente sprovveduto, ma la discriminante sta tutta nella risposta ad una sola domanda: abbiamo la contezza della situazione e la disponibilità, capacità e volontà di trasformare e far crescere noi stessi?

Il 17 marzo 2023, come noto, la Commissione europea ha presentato una serie di proposte per la riforma più ambiziosa e completa dell’Unione doganale dal 1968, data della sua istituzione, riguardanti non soltanto il Reg. UE n. 952 del 2013 (CDU), ma anche le norme Iva per le vendite a distanza di beni importati nell’Unione e l’Iva all’importazione.

La bozza relativa al nuovo CDU è passata al vaglio del Parlamento europeo, il quale, il 13 marzo 2024, ha fornito in prima lettura il proprio parere, comprensivo di 292 emendamenti, pubblicato in Gazzetta Ufficiale dell’UE il 27 febbraio 2025[1].

Il testo approvato dal Parlamento verrà trasmesso al Consiglio, che potrebbe accogliere la posizione dell’organo legislativo dell’UE – nel qual caso l’atto è adottato – o apportare ulteriori modifiche, rinviando la proposta normativa al Parlamento per una seconda lettura.

Nel frattempo, da un lato, con il comunicato COM (2025)37 dello scorso 5 febbraio, la Commissione ha annunciato di voler anticipare al 2026 il pacchetto di riforme relative alle vendite a distanza tramite piattaforme digitalizzate, per far fronte alle criticità legate all’incremento esponenziale dei volumi di acquisti di merci di “basso valore” da parte dei consumatori europei. Dall’altro, con un recentissimo comunicato stampa del 13 maggio, il Consiglio Ecofin ha reso noto che è stato raggiunto un accordo sulla posizione degli Stati membri (c.d. “orientamento generale”) in merito alla proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 2006/112/CE (direttiva Iva), avente l’obiettivo di incentivare l’utilizzo dello Sportello unico per le importazioni (IOSS) anche da parte dei gestori delle interfacce elettroniche.

 

La posizione del Parlamento europeo

Le misure presentate dalla Commissione per la riforma del CDU rispondono alle numerose pressioni cui sono soggette le dogane europee e illustrano una visione basata su un approccio più intelligente ai dati, che dovrebbe razionalizzare gli obblighi dichiarativi per le imprese.

Nel quadro di tale progetto si prevede, in particolare, l’introduzione dell’EU Customs Data Hub (EU C.D.H.), una nuova piattaforma digitale unica che fungerà da volto e motore del sistema e permetterà agli operatori di registrare i dati relativi ai propri prodotti una sola volta per più spedizioni, fornendo alle dogane una migliore visione della catena di approvvigionamento per una valutazione uniforme dei rischi. Il nuovo Hub, alimentato grazie all’impiego dell’intelligenza artificiale e all’analisi dei dati forniti dalle imprese, consentirà agli Stati membri di avere accesso a tutte le informazioni in tempo reale, così da effettuare controlli più mirati e rapidi.

A tal fine, il Parlamento europeo ha proposto di anticipare al 1° gennaio 2029 la prima fase di utilizzo,

su base volontaria, dell’EU C.D.H., originariamente prevista per il 2032, anno a decorrere dal quale l’Hub dovrebbe diventare obbligatorio per tutti gli operatori economici[2].

A partire dal 2026, il Data Hub sarà presidiato dalla nuova Autorità doganale dell’UE, che, agendo sulla base dei dati messi a disposizione dallo stesso Centro doganale europeo, contribuirà a migliorare la cooperazione tra autorità doganali, di vigilanza del mercato e di contrasto, implementando una gestione più strategica e uniforme del rischio, sia a livello centrale che nazionale.

Secondo la proposta formulata dal Parlamento, tale Autorità dovrebbe diventare pienamente operativa dal 1° gennaio 2028 e istituire una piattaforma online per dare alle autorità, alle imprese e ai consumatori la possibilità di segnalare le merci che entrano nel mercato interno e non sono conformi alla pertinente normativa UE.

Inoltre, nell’ottica di rafforzare il programma AEO, la figura dell’Operatore Economico Autorizzato subirà un’evoluzione con l’istituzione della figura del “Trust and Check Trader”[3], riferita a coloro che abbiano processi aziendali e supply chain completamente trasparenti.

Ai fini dell’ottenimento di tale qualifica, il Parlamento suggerisce di ridurre a due (al posto di tre) gli anni di svolgimento, da parte del soggetto interessato, di regolari operazioni doganali e di attribuire la competenza per il rilascio dello status di Operatore Economico di Fiducia e Certificato all’Autorità doganale dell’UE.

Grazie allo Sportello Unico europeo (CSW dell’UE), i Trust and Check, per la loro attività su tutto il territorio unionale, si interfacceranno soltanto con l’amministrazione del luogo in cui sono stabiliti e,

a differenza dell’AEO, il luogo dove sorge l’obbligazione doganale non sarà più quello in cui le merci si trovano fisicamente, bensì il luogo di stabilimento.

In base alla proposta del Parlamento europeo, entro il 31 maggio 2032 (5 anni prima rispetto alla data indicata dalla Commissione europea, i.e. 31 dicembre 2037), le autorità doganali dovranno esaminare le autorizzazioni AEOC per verificare se al loro titolare possa essere concessa la qualifica di operatore Trust and Check. Al riguardo, i rappresentanti dell’Autorità doganale italiana hanno manifestato la loro contrarietà, dal momento che, se la figura dell’Operatore Economico di Fiducia e Certificato sostituisse definitivamente quella di Operatore Economico Autorizzato, molti soggetti economici finirebbero per esservi estromessi[4].

Di particolare interesse sono, inoltre, le semplificazioni legate all’introduzione dell’EuCSW, che sarà introdotto a partire dal 2028, integrando e ampliando le funzioni svolte dal SU.DO.CU. La creazione di un’interfaccia unica a livello unionale (Single entry point), infatti, dovrebbe rendere possibile per le imprese monitorare le dichiarazioni doganali e i relativi controlli.

Da ultimo, si segnala che il Parlamento europeo ha suggerito di ridurre da 30 a 14 giorni il termine entro il quale le autorità doganali dovranno verificare se sono soddisfatte le condizioni per accettare le istanze e le domande di autorizzazione presentate dalle imprese, e da 120 a 90 giorni il termine a disposizione delle autorità per adottare le relative decisioni (i.e. ITV, IVO, etc.).

Le ultime novità nel settore dell’e-commerce

Nell’ambito della riforma del CDU, una vera e propria priorità strategica è costituita dall’e-commerce,

settore nel quale le piattaforme online assumeranno un ruolo chiave nel garantire che le merci vendute rispettino tutti gli obblighi doganali, assumendo esse stesse la qualifica di importatori, c.d. “presunti”.

Le piattaforme online, infatti, saranno responsabili di garantire il pagamento dei dazi doganali e dell’Iva al momento dell’acquisto, cosicché i consumatori europei possano essere rassicurati sulla conformità dei loro acquisti alle normative di riferimento.

In parallelo, la proposta della Commissione contiene disposizioni volte ad abolire l’attuale franchigia daziaria prevista per le importazioni nell’Unione di beni di valore inferiore a 150 euro (c.d. spedizioni di basso valore), in quanto abusata per commettere frodi ed evitare il pagamento dei dazi doganali all’importazione.

Per le merci di modesto valore più comuni acquistate tramite e-commerce e provenienti da Paesi terzi,

al fine di semplificare il calcolo dei dazi doganali e agevolare le autorità nella gestione di tutti gli acquisti effettuati online, si prevede, inoltre, la riduzione a cinque delle migliaia di possibili categorie merceologiche, a ciascuna delle quali è associata un’aliquota daziaria (0%, 5%, 8%, 12%, 17%).

Al riguardo, con un comunicato del 5 febbraio 2025, la Commissione europea ha evidenziato gli effetti nocivi e irreversibili che le spedizioni nell’UE di grandi volumi di merci di basso valore e scarsa qualità hanno sull’ambiente, determinati da un incremento delle emissioni di gas a effetto serra, non compatibili con gli obiettivi del Green Deal europeo.

Tale documento, oltre a evidenziare il rischio di danni alla salute e alla sicurezza dei consumatori causati da prodotti non conformi, rimarca, ad esempio, gli effetti distorsivi che i marketplace attivi nel mercato del fast fashion (Temu, AliExpress, Shein, etc.) hanno sulla competitività delle imprese unionali che, al contrario, effettuano scambi mediante i tradizionali canali di vendita, dal momento che l’aliquota daziaria media nel settore dell’abbigliamento è del 12%.

Secondo quanto annunciato dalla Commissione, al fine di individuare le merci illegali prima del loro ingresso nell’UE e raggiungere gli obiettivi del Decennio Digitale 2030, sarà introdotto un passaporto digitale dei prodotti.

Da ultimo, con un comunicato stampa del 13 maggio 2025, il Consiglio dell’UE ha informato di aver (momentaneamente) accantonato le proposte volte a eleminare l’esenzione daziaria per i beni sotto la soglia di 150 euro, per concentrarsi sulle misure volte a migliorare la riscossione dell’Iva sui beni importati, incoraggiando l’utilizzo dello IOSS.

Il progetto di direttiva del Consiglio, che modifica la direttiva 2006/112/CE, prevede che i fornitori e le piattaforme estere siano debitori dell’Iva sulle importazioni e dell’Iva sulle vendite a distanza di beni importati negli Stati membri di destinazione finale, con la conseguenza che gli stessi, laddove non utilizzino lo sportello IOSS, saranno tenuti a registrarsi in ciascuno Stato membro.

Tale progetto dovrebbe pertanto incentivare il ricorso allo IOSS, giacché tale regime permette ai fornitori di semplificare la dichiarazione e il pagamento dell’Iva per i beni importati, registrandosi in un unico Stato membro anche quando vengono effettuate vendite nell’ambito di tutto il territorio UE. Lo IOSS consente il pagamento dell’Iva al momento dell’acquisto del bene da parte del consumatore, spostando l’onere della riscossione dell’Iva dagli acquirenti finali alle piattaforme, obiettivo che il Consiglio auspica di raggiungere per i dazi doganali con la riforma del CDU.

Prima della pubblicazione in GUUE e della sua entrata in vigore, tuttavia, il testo di compromesso dovrà essere sottoposto al parere del Parlamento europeo e adottato formalmente dal Consiglio.

[1] Cfr. C/2025/1035.

[2] Nella proposta della Commissione europea la data di inizio dell’obbligo di utilizzo dell’EU C.D.H. era fissata al 2038.

[3] Tali soggetti beneficeranno di numerose agevolazioni, tra cui la possibilità di importare i prodotti senza necessità di un intervento doganale attivo, fornire i dati relativi alle merci in un momento successivo allo svincolo e differire il pagamento dell’obbligazione doganale. In aggiunta, le merci importate o esportate potranno usufruire della sospensione daziaria e rimanere sotto vigilanza doganale sino alla loro destinazione finale, senza l’obbligo di vincolarle al regime di transito.

[4] Assonime, circ. 3 febbraio 2025, n. 2.

Premessa

Lo scorso 26 febbraio, la Commissione europea ha pubblicato il primo pacchetto “Omnibus” che include, nell’ambito delle misure finalizzate a rafforzare l’impegno per la decarbonizzazione, un documento di lavoro per la proposta di modifica del Reg. UE 2023/956, istitutivo del Meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM).

Tale documento offre un quadro delle principali criticità emerse durante la prima fase transitoria del Meccanismo, legate agli oneri di conformità particolarmente gravosi, soprattutto per gli importatori di piccole quantità di merci soggette a CBAM, che non consentirebbero di raggiungere l’obiettivo di neutralità climatica assunto dall’UE nell’ambito dell’Accordo di Parigi.

In tale ottica, la proposta di semplificazione del CBAM punta a ridurre i costi per le PMI europee, attraverso l’introduzione di una nuova soglia annuale de minims, pari a 50 tonnellate per importatore, al di sotto della quale gli operatori saranno esentati dall’obbligo di presentazione della dichiarazione, e a snellire le procedure di rendicontazione a beneficio dei soggetti che rimarranno nel campo di applicazione del Reg. UE 2023/956, senza compromettere l’ambizioso obiettivo di ridurre le emissioni di carbonio.

Il 28 marzo 2025, invece, è entrato in vigore il Reg. di esecuzione UE 2025/468, recante i criteri e le modalità per l’ottenimento della qualifica di dichiarante CBAM autorizzato, la quale, a partire dal 1° gennaio 2026, sarà obbligatoria per poter importare nell’Unione i prodotti ricompresi nei settori interessati dalla misura ambientale.

Il dichiarante CBAM autorizzato

Nel corso del periodo transitorio, gli importatori unionali o i loro rappresentanti doganali indiretti hanno acquisito familiarità con il Registro transitorio CBAM, istituito dalla Commissione europea per la presentazione della dichiarazione CBAM, al fine di comunicare le emissioni, dirette e indirette, incorporate nelle merci importate nel trimestre di riferimento, nonché il prezzo del carbonio pagato all’estero.

La prima fase di attuazione del Meccanismo, pensata come una “learning phase”, avrebbe dovuto dare tempo alle imprese di adottare presidi per assolvere agli obblighi di rilevazione e rendicontazione imposti dal Reg. UE 2023/956. Come prevedibile, la necessità di raccogliere informazioni legate alle effettive modalità di produzione delle merci CBAM e il difficile dialogo con i fornitori extra-UE che, talvolta, inviavano dati poco attendibili, talvolta, invece, non li inviavano affatto, ha reso il tutto molto più complesso, al punto che la Commissione, nel tempo, ha dovuto elaborare strumenti a supporto degli operatori (i.e. Communication Template).

Per tale motivo, nell’ottica di un’implementazione più graduale della carbon tax, l’organo esecutivo dell’UE aveva presentato una proposta legislativa che rinviava di un anno, al 1° gennaio 2027, la data di avvio della fase definitiva, originariamente prevista al 1° gennaio 2026.

Da tale anno, come noto, per poter importare beni CBAM nel territorio dell’UE sarà necessario ottenere la qualifica di “dichiarante CBAM autorizzato”.

Tale status, tuttavia, può essere richiesto dagli importatori unionali o dai loro rappresentanti doganali indiretti già a partire dal 1° gennaio 2025, tra­smettendo apposita domanda di autorizzazione[1], attraverso la compilazione di un formato standard predisposto nel Registro CBAM.

Al riguardo, l’art. 4, par. 1, Reg. UE 2025/486, chiarisce che l’autorità nazionale competente ha a disposizione 120 giorni di tempo dalla data di acquisizione della domanda per poterla esaminare e rilasciare l’autorizzazione al richiedente, fatto salvo il caso in cui la stessa sia stata presentata prima del 15 giugno 2025, per cui i giorni saranno 180. Nei 45 giorni successivi alla data di presentazione dell’istanza, le autorità dovranno avviare, mediante il portale CBAM, un contraddittorio con l’operatore, il quale sarà tenuto a confermare di non essere già titolare dello status di dichiarante CBAM autorizzato o di non avere già presentato una domanda in un altro Stato membro.

Ai sensi del successivo par. 2, al fine di valutare la sussistenza dei requisiti necessari per l’iscrizione nel Registro CBAM, potranno essere presi in considerazione, oltre ai risultati degli audit svolti in collaborazione con il richiedente, anche pareri e conclusioni di esperti o di soggetti terzi.

L’art. 6 del Reg. di esecuzione UE 2025/486, inoltre, precisa che, prima di un eventuale diniego, le autorità sono tenute a darne informazione all’interessato, specificando la relativa motivazione e il termine entro cui presentare osservazioni; se, invece, viene concessa l’autorizzazione, la decisione sarà registrata nel Registro CBAM e avrà efficacia a partire dalla data di notifica all’operatore istante.

Alla certificazione sarà assegnato un numero di conto unico tramite il quale dovranno essere restituiti, entro il 31 maggio di ogni anno – per la prima volta nel 2027 per l’anno 2026 – un numero di certificati CBAM corrispondenti alle emissioni incorporate dichiarate e verificate per l’anno civile precedente.

Inoltre, secondo quanto stabilito dall’art. 22, par, 2, Reg. UE 2025/486, per mantenere la qualifica di dichiarante autorizzato, sarà necessario dimostrare, entro la fine di ogni trimestre dell’anno solare, di disporre sul proprio conto CBAM di un numero di certificati pari ad almeno l’80% delle emissioni incorporate nelle merci importate, pena la revoca dell’autorizzazione.

Il soggetto destinatario della revoca potrà comunque presentare una nuova domanda di autorizzazione in qualsiasi momento, a condizione di trasmettere una dichiarazione CBAM in relazione alle merci importate prima della sopravvenuta decisione di revoca.

Da ultimo, si segnala che, ai fini dell’ottenimento della qualifica di dichiarante CBAM autorizzato, il Reg. UE 2025/486 non attribuisce alcuna rilevanza allo status di AEO, la cui previsione avrebbe contribuito a rendere la certificazione di affidabilità in dogana ancora più appetibile per le imprese.

Le semplificazioni prospettate

Le proposte di modifica della Commissione relative al Reg. UE 2023/956 rispondono alle numerose segnalazioni provenienti dalle associazioni di categoria, le quali hanno lamentato a più riprese come i fornitori esteri non sempre siano disposti a farsi carico di approfondimenti tecnici onerosi, né tantomeno dispongano di adeguati strumenti tecnologici per il calcolo delle emissioni.

I dati raccolti durante la prima fase di attuazione del Meccanismo mostrano, in particolare, come i costi per le PMI siano sproporzionati rispetto al valore delle merci importate, dal momento che circa l’80% degli importatori rappresenta lo 0.1% di tutte le emissioni incorporate nelle merci soggette a carbon tax, mentre soltanto il 10% rappresenta più del 99% delle emissioni.

Alla luce di tali dati, il valore medio annuale di prodotti CBAM importati per piccolo importatore è di circa 1.600 euro, con la conseguenza che gli oneri legati alla rendicontazione CBAM superano di gran lunga il beneficio ambientale che si punta a ottenere in termini di monitoraggio e limitazione delle emissioni di CO2.

In tal senso, per venire incontro agli operatori, la Commissione ha prospettato l’introduzione di una soglia cumulativa annua pari a 50 tonnellate per importatore di beni CBAM nei quattro settori industriali di riferimento (ferro e acciaio, alluminio, cemento e fertilizzanti) al di sotto della quale non vi sarà più l’obbligo di presentare la dichiarazione, né di acquisire i relativi certificati.

Se tale proposta fosse approvata, gli importatori “minori” dovrebbero soltanto auto-identificarsi come “importatori occasionali CBAM” al momento della presentazione della dichiarazione doganale e accertarsi di non superare la soglia nel corso dell’anno, ferma restando la possibilità di chiedere lo status di dichiarante CBAM autorizzato ove se ne preveda il superamento.

La previsione di tale soglia, in esito alle analisi svolte dalla Commissione europea, consentirebbe di esentare dagli adempimenti CBAM circa 182.000 importatori (il 91% del totale), pur coprendo il 99% delle emissioni incluse nel Meccanismo.

Negli intenti della Commissione, tale semplificazione muove altresì nella direzione di procedere a una potenziale estensione dell’ambito di applicazione del Reg. CBAM ad altri settori ETS, alle merci “a valle” rispetto a quelle di cui all’allegato I al Reg. 2023/956 e alle emissioni indirette.

La Commissione prospetta, inoltre, l’introduzione di alcune semplificazioni anche a beneficio degli operatori che rimarranno soggetti alla misura ambientale, relative all’autorizzazione, al calcolo delle emissioni, agli obblighi di comunicazione e alla responsabilità finanziaria.

Tra queste, a titolo esemplificativo, potrebbe essere introdotta la facoltà di delegare l’accesso e la presentazione della dichiarazione CBAM a terzi, quali consulenti o esperti ambientali, che agirebbero in veste di “rappresentanti CBAM”, ferma restando la responsabilità legale dei dichiaranti autorizzati.

Quanto alla dichiarazione annuale, preso atto delle difficoltà nel reperire dati e informazioni dai propri fornitori, la semplificazione proposta prevede che il dichiarante CBAM possa fare valere il prezzo del carbonio pagato nel Paese terzo anche sulla base dei valori standard annuali resi disponibili dalla Commissione.

Infine, per facilitare il rispetto della normativa, la scadenza per la presentazione della dichiarazione CBAM potrebbe essere posticipata dal 31 maggio al 31 agosto; se tale modifica entrasse in vigore, il termine per trasmettere la prima dichiarazione annuale, per l’anno 2026, sarebbe il 31 agosto 2027 e non più il 31 maggio 2027.

Ad oggi, tuttavia, si tratta ancora di un documento di lavoro della Commissione europea. Tali emendamenti, infatti, potrebbero entrare in vigore soltanto a seguito del vaglio positivo del Parlamento europeo e del Consiglio, e comunque presumibilmente non prima della fine del 2025.

[1] La domanda deve contenere, in particolare, tutte le informazioni di cui all’art. 5, par. 5, Reg. UE 2023/956, tra cui: i. i dati identificativi del richie­dente; ii. un’autocertificazione che attesti l’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa dogana­le e fiscale, nonché di reati gravi in relazione alla sua attività economica nei cinque anni precedenti la domanda; iii. i dati che dimostrino la solvibilità finan­ziaria dell’operatore, con i relativi documenti giu­stificativi, quali, a esempio, il conto dei profitti e delle perdite e il bilancio patrimoniale degli ultimi tre esercizi; iv. una stima del valore monetario e del volume delle im­portazioni di merci nel territorio doganale dell’UE suddivisi per tipologia di merci, per l’anno civile nel corso del quale è presentata la domanda e per l’anno civile successivo; v. per quanto riguarda il rappresen­tante doganale indiretto, il nome e i recapiti delle persone per le quali agisce.

Uno degli aspetti più critici della riforma del diritto doganale introdotta mediante il d.lg.s 141 del 2024 attiene alla rilevanza del dolo. Ci riferiamo all’ipotesi in cui la condotta del dichiarante configuri una forma di contrabbando per dichiarazione infedele (art. 79 Allegato 1, d.lgs. 141 del 2024): l’art. 96, comma 14, di tale Allegato 1 prescrive che l’autore sia punito con la sanzione amministrativa se l’autorità giudiziaria non ravvisi una condotta dolosa.

La sussistenza del dolo è quindi dirimente per distinguere, nell’ipotesi indicata, tra responsabilità di carattere penale e responsabilità di carattere amministrativo.

Come è noto, per aversi dolo occorre la compresenza di due elementi: la rappresentazione e la volontà del fatto. Vi è rappresentazione quando chi agisce abbia conoscenza di tutti gli elementi del reato (condotta, evento); vi è la volontà quando chi agisce ha la determinazione di realizzare il fatto di reato, così come rappresentato. È altresì noto che il dolo può assumere varie forme. In particolare, sussiste dolo generico quando chi agisce ha la volontà dell’evento. Sussiste invece il dolo specifico quando chi agisce persegue un fine ulteriore e determinato.

Nel caso del contrabbando per dichiarazione infedele, il dolo può ritenersi sussistente quando l’operatore doganale presenti la dichiarazione avendo effettiva consapevolezza della non corrispondenza al vero dei dati dichiarati (qualità, quantità, origine, ecc.) relativi all’applicazione della tariffa e alla liquidazione dei diritti.

In questa prospettiva, il dubbio sugli elementi del fatto di reato può escludere l’elemento soggettivo del dolo e qualificare la condotta come colposa. Tuttavia, il dolo nel contrabbando può sussistere anche nella forma di “dolo eventuale” quando chi agisce, pur non avendo effettiva volontà o interesse alla presentazione di una dichiarazione infedele, accetti tuttavia il rischio che i dati dichiarati siano falsi (in altri termini, quando chi agisce avrebbe presentato comunque la dichiarazione anche se avesse avuto la certezza, e non il semplice dubbio, della falsità dei dati dichiarati).

Il tema centrale è quindi quello della prova del dolo. Poiché vale la presunzione d’innocenza o di non colpevolezza (Art. 27, secondo comma, della Costituzione), spetta all’accusa la dimostrazione del dolo. In caso di dubbio sul dolo o sull’intenzionalità della condotta, si dovrà escludere la responsabilità penale per difetto dell’elemento soggettivo. Tale dimostrazione può derivare da riscontri diretti, quali le dichiarazioni dell’autore del fatto di reato, o indirettamente attraverso un percorso logico stringente e suffragato dagli elementi fattuali.

La giurisprudenza della Corte di cassazione, anche in tempi recenti, ha rilevato che la prova dell’elemento soggettivo del reato (dolo) può desumersi dalle concrete circostanze e dalle modalità esecutive dell’azione criminosa, attraverso le quali, con processo logico-deduttivo, sia possibile risalire alla sfera intellettiva e volitiva del soggetto, in modo da evidenziarne la cosciente volontà e rappresentazione degli elementi oggettivi del reato (Cass. pen, 4 settembre 2024, n. 33658).

Sulla base di tali premesse, la circostanza per cui il dichiarante doganale, attenendosi scrupolosamente alle istruzioni del mandante, abbia inserito nella dichiarazione dati non veri, dovrebbe essere trattata attenendosi alla prescrizione dell’art. 48 c.p., secondo cui, se l’errore sul fatto che costituisce il reato è determinato dall’altrui inganno, del fatto commesso dalla persona ingannata risponde chi l’ha determinata a commetterlo. Si tratta di previsione normativa che trova il suo speculare riferimento, sul piano sanzionatorio amministrativo, nella nota disciplina dell’autore mediato, contenuta nell’art. 10 d.lgs. 472 del 1997.

Sul piano della responsabilità penale, varrà a confermare il ricorso all’art. 48 c.p., la presenza di chiare istruzioni del mandante, a cui il dichiarante si sia attenuto e l’assenza di riscontri documentali in possesso del dichiarante idonei a palesare la non conformità al vero dei dati e dei documenti ricevuti nello svolgimento del suo incarico.

Vale pertanto ricordare che l’adozione di validate procedure interne che assicurino la corretta gestione delle operazioni doganali può essere dirimente per ridurre sostanzialmente il rischio di coinvolgimenti in fatti di penale responsabilità.

L’attenzione dei doganalisti e di tutti i componenti la filiera logistica si sono focalizzati in quest’ultimo periodo sulle conseguenze che possono venire dal recente Dlgs 141/2024 soprattutto per quanto riguarda il sistema sanzionatorio.

La identità e la condivisione dei problemi ci aveva fatto sperare in un’azione unitaria di tutti gli attori coinvolti orientata ad ottenere quelle modifiche ritenute universalmente indispensabili a mantenere la competitività del nostro Paese in un mondo in cui una favorevole posizione geografica viene facilmente vanificata da condizioni organizzative, burocratiche e normative più snelle ed efficienti e per gli addetti ai lavori non è certo una novità che le norme unionali vengano spesso interpretate nei vari paesi in modo da favorire le attività nazionali mentre nel nostro sembra a volte prevalga una volontà autodistruttiva.

Purtroppo ancora una volta logiche del tutto estranee all’essenza del problema ed indifferenti agli interessi reali hanno vanificato questa speranza e le azioni sono state condotte in maniera frammentaria.

In questo contesto il CNSD si è impegnato sia direttamente, sia a supporto di coloro che ci hanno coinvolto e sembra, il condizionale è d’obbligo, che alcuni meritevoli interventi possano mitigare gli aspetti più negativi del decreto.

Nel contempo, presumendo che anche se edulcorato l’impianto legislativo manterrà un livello repressivo più elevato e quindi una maggior rischio, il CNSD ha avviato una serie di attività per fornire ai propri associati idonei strumenti giuridici e assicurativi che consentano di contenere i rischi nei casi di errore che, considerata la quantità di operazioni effettuate e le ristrettezze temporali imposte dal commercio, sono fisiologicamente inevitabili.

E’ del tutto evidente e non meritevole di ulteriori approfondimenti che nessuna protezione è possibile qualora venisse provato il dolo anche solo in compartecipazione.

Detto ciò, pur esprimendo la contrarietà al tentativo di risolvere l’incapacità di reprimere i comportamenti illeciti con un abnorme aumento delle pene che non ha mai sortito l’effetto sperato e ribadito l’allineamento del CNSD alle posizioni critiche espresse dalle varie associazioni, non possiamo concordare con le posizioni apocalittiche e belliciste sollevate da alcuni colleghi anche perché alcune scelte presenti nel decreto in questione sono obbiettivamente migliorative e altre, anche se non gradite, hanno un solido fondamento giuridico e la complessità, la qualità della preparazione necessaria e la responsabilità sugli atti compiuti sono il fondamento dell’esistenza di una professione e ciò che la contraddistingue da un’associazione di imbrattacarte. Sta poi al professionista adottare strumenti e modalità operative atte a ridurre al minimo gli errori.

E’ in quest’ottica e in considerazione della politica doganale dell’Unione che a fronte di consistenti, anche se in parte discutibili, semplificazioni sembra prevedere sempre maggiori responsabilità e adempimenti in capo agli operatori economici che il CNSD ha avviato un potenziamento dell’offerta formativa che fornisca gli strumenti necessari a coloro che hanno la voglia, la capacità di visione del futuro e l’umiltà di riconoscere la necessità di rafforzare le proprie competenze.

Come quasi sempre ogni novità può essere vista da due diversi punti di vista, da una parte c’è sicuramente un più elevato livello di rischio, ma dall’altra la possibilità di far emergere il peso di una migliore preparazione professionale.

La Circolare 14/2024 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli rappresenta un passo di rilievo per la valorizzazione degli Spedizionieri doganali e dei Centri di Assistenza Doganale come interlocutori qualificati dell’Autorità doganale. Essa, com’è noto, realizza a livello nazionale le basi operative per dare attuazione alla previsione contenuta nell’art. 29, comma 3, del regolamento di esecuzione 2015/2447, secondo cui “al fine di accertare se i criteri di cui all’articolo 39, lettere b), c) ed e), del codice sono soddisfatti, le autorità doganali possono tener conto delle conclusioni degli esperti fornite dal richiedente”. Si tratta tuttavia di un primo rilevante conseguimento che richiede però un ulteriore intervento chiarificatore.

Occorre, infatti, introdurre i criteri per la predisposizione delle suddette “conclusioni” onde consentire agli Spedizionieri doganali di fruire a tal fine di linee-guida condivise e uniformi. Ciò nell’interesse sia dell’Autorità doganale, in quanto la valutazione di “conclusioni” che seguano un modello prestabilito è funzionale ad una maggiore speditezza ed efficienza dell’attività istruttoria, sia degli Spedizionieri doganali che possono garantire ai richiedenti autorizzazione un supporto qualificato che abbia una elevata probabilità di essere acquisito tale e quale in sede istruttoria proprio perché modellato sulle indicazioni dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Ciò che occorre ora, e la cui adozione è auspicabile in tempi ragionevoli, è il dettaglio operativo dei principi enunciati dalla Circolare 14/2024. Qui di seguito, senza pretesa di esaustività, se ne suggeriscono alcune possibili declinazioni, benché le indicazioni contenute nel Manuale AEO possano già fornire per alcuni aspetti una guida utile al riguardo.

Innanzitutto, le “conclusioni” dovrebbero contenere alcune premesse. Esse dovrebbero indicare l’oggetto e le finalità dell’incarico, la tipologia di autorizzazione cui si riferiscono i requisiti oggetto di valutazione e la dichiarazione, alla luce dell’art. 127 del regolamento di esecuzione, di assenza di legami tra esperto e richiedente.

Le “conclusioni” dovrebbero contenere, sempre nella parte introduttiva, una descrizione dell’attività del richiedente autorizzazione, oltre ai principali dati legali di riferimento, nonché un elenco di dettaglio della documentazione e dei dati acquisiti ai fini della formulazione delle conclusioni stesse con l’indicazione della relativa fonte di acquisizione.

Le “conclusioni” dovrebbero poi consistere di una parte descrittiva (es. descrizione del sistema contabile, con indicazione dell’accessibilità dei dati) e di una parte valutativa (es. giudizio sull’idoneità del sistema logistico ai fini dell’identificazione della posizione doganale delle merci). A questo riguardo, le linee guida da emanare dovrebbero precisare se sia suggerito un giudizio sintetico di idoneità (ovvero un giudizio che presuppone una valutazione analitica, ma che non dettaglia i passaggi o le fonti dimostrative della sostenibilità del percorso motivazionale) o se tale giudizio debba essere in certa misura analitico, se del caso accompagnato da verifiche a campione i cui dettagli siano riportati nelle premesse alle conclusioni.

Quanto ai contenuti, occorrerebbe che le linee guida da emanarsi precisassero, sulla scorta delle previsioni di cui agli artt. 25 e ss. del regolamento di esecuzione, per ciascuna area di riferimento (in particolare, lettere b, c ed e dell’art. 39 CDU) i principali elementi, documentali e fattuali, da assumere come base per formulare le “conclusioni”. A titolo di esempio, per l’area sub b) dell’art. 39 CDU (alto livello di controllo sulle operazioni e sul flusso di merci) l’esperto dovrebbe dettagliare la documentazione di riferimento e descrivere, se del caso anche con supporto fotografico e di immagini, i processi aziendali.

L’esperto (anche a propria tutela) dovrebbe inoltre acquisire una dichiarazione del richiedente autorizzazione in merito alla correttezza e completezza dei dati forniti dal medesimo richiedente, se del caso da allegare alle “conclusioni”.

Da precisare se l’esperto debba segnalare, ove in concreto rilevate, le eventuali criticità pregresse emerse dall’analisi effettuata e le misure apprestate dal richiedente autorizzazione per superare tali criticità, nonché un giudizio sull’efficacia di tali misure.

In conclusione, pare in certa misura imprescindibile, nell’interesse all’efficiente svolgimento dell’attività istruttoria finalizzata al rilascio delle autorizzazioni doganali, che si definiscano a livello centrale, mediante un atto dell’Autorità doganale, le modalità operative per rendere uniformemente fruibile da parte di Spedizionieri doganali e Centri di assistenza doganale le opportunità delineate dalla Circolare 14/2024.