Dal 1° giugno 2021 è operativa la Procura europea, un organismo indipendente, ideato nel 2017 per perseguire, davanti ai Tribunali degli Stati membri, i reati che danneggiano gli interessi finanziari dell’Unione europea.

Di particolare interesse, nel settore doganale, sono le indagini in materia di contrabbando.

Com’è noto, ai sensi degli artt. 282 e ss. d.p.r. 43/1973 (Tuld), commette tale reato chiunque sottrae o tenta di sottrarre merci estere al pagamento dei diritti di confine. In particolare, si distingue tra contrabbando intra-ispettivo, che si realizza quando i dati dichiarati sono errati in relazione a natura, quantità, qualità o destinazione della merce, e contrabbando extra-ispettivo, nell’ipotesi in cui l’operatore ometta di assoggettare la merce ai vincoli doganali, sfuggendo così ai controlli da parte delle autorità.

Le contestazioni penali in materia di contrabbando rientrano ora nella competenza della Procura europea, che potrà avviare, per esempio, un’indagine sull’errata indicazione dell’origine doganale delle merci. Istituita dal Reg. UE 2017/1939 e resa operativa dalla decisione della Commissione 2021/856, l’European Public Prosecutor’s Office (c.d. Eppo) coinvolge, a oggi, 22 Stati membri dell’Unione.

Tale organismo, previsto dall’art. 86 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue), rappresenta una novità senza precedenti: un organo giudiziario Ue indivisibile e indipendente rispetto agli Stati membri, alle istituzioni e agli organi, agenzie e uffici unionali. La Procura europea risponde della propria attività unicamente al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione, a cui è obbligata a presentare relazioni annuali (art. 6, Reg. UE 2017/1939).

Lo Eppo si inserisce in un contesto di cooperazione internazionale in materia di sicurezza e polizia, affiancandosi ad altri organismi europei impiegati nella lotta antifrode. Particolare rilievo, in ambito doganale, rivestono le indagini amministrative dell’ufficio europeo per la lotta antifrode (Olaf), istituito nel 1999 come servizio generale della Commissione europea, che fornisce agli Stati membri l’assistenza necessaria per proteggere gli interessi finanziari dell’Unione.

L’Olaf ha il potere di svolgere, in piena indipendenza, indagini interne (ossia in qualsiasi istituzione e organismo finanziato dal bilancio dell’Ue), per rilevare casi di frode, corruzione e altre attività illecite, che danneggiano gli interessi finanziari dell’Unione.

Con l’introduzione della Procura europea, l’Olaf è ora responsabile delle sole indagini amministrative che non rientrano nella competenza della Procura. In ogni caso, l’Ufficio antifrode potrà continuare a prestare assistenza al procuratore europeo, in un’ottica di cooperazione tra i due Uffici.

Obiettivo di Eppo è svolgere indagini e avviare azioni penali per tutti quei reati che possono arrecare un danno al bilancio dell’Unione. Si tratta, infatti, di una procura sovranazionale, incaricata di indagare e perseguire le frodi, il riciclaggio di beni derivanti da frodi al bilancio Ue, i reati di corruzione attiva o passiva, l’appropriazione indebita, nonché l’eventuale partecipazione a un’organizzazione criminale che abbia come obiettivo quello di commettere reati contro gli interessi finanziari dell’Unione.

Il Procuratore europeo ha, inoltre, il potere di perseguire qualsiasi altro reato che risulti indissolubilmente connesso a una condotta criminosa a danno del bilancio unionale.

Nello specifico, la Procura europea ha competenza esclusiva per le indagini amministrative relative a casi di frode ai danni dell’Unione europea e di altri reati lesivi delle entrate o delle uscite del bilancio comunitario. La definizione di “frode” si trova all’interno della Direttiva UE 2017/1371, nota anche come “Direttiva Pif”, che ricomprende sia le condotte fraudolente dal punto di vista delle entrate (dazi doganali e Iva), che le frodi relative alle spese, nonché ai beni a danno del bilancio generale dell’Ue, comprese le operazioni finanziarie.

Rientrano, quindi, nell’ambito di operatività della Procura europea le frodi che ledono gli interessi finanziari dell’Ue in materia di Iva. Occorre precisare che, ai sensi dell’art. 22, Reg. UE 2017/1939, l’Eppo è competente soltanto se la condotta criminosa ha carattere “transnazionale”, essendo connessa al territorio di due o più Stati membri, e se comporta un danno complessivo pari ad almeno dieci milioni di euro in termini di imposta evasa.

L’azione criminale internazionale può consistere nell’utilizzo o nella presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, o nella mancata comunicazione di un’informazione relativa all’Iva in violazione di un obbligo specifico, cui consegua la diminuzione di risorse del bilancio dell’Ue.

Rileva, inoltre, la presentazione di dichiarazioni relative all’Iva per dissimulare, in maniera fraudolenta, il mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborsi Iva. La Procura europea ha competenza, pertanto, in relazione ai reati tributari in materia di Iva disciplinati dal d.lgs. 74/2020, con particolare riferimento alla dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti (art. 2), alla dichiarazione fraudolenza mediante altri artifici (art. 3), alla dichiarazione infedele (art. 4), all’omessa dichiarazione (art. 5), all’emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti (art. 8), all’indebita compensazione (art. 10-quater) e alla sottrazione fraudolenta al pagamento di imposta (art. 11).

Rispetto ai dazi, la Direttiva Pif identifica la frode doganale con l’azione o l’omissione relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la diminuzione illegittima delle risorse del bilancio dell’Ue o dei bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto. Assumono particolare rilievo, inoltre, la mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, nonché la distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto.

Rientrano, pertanto, nella competenza della Procura europea i reati di contrabbando disciplinati dagli artt. 282 e ss. d.p.r. 43/1973, c.d. Tuld.

A livello operativo, l’Eppo è formato da “un ufficio unico con struttura decentrata” (art. 8, Reg. UE 2017/1939). L’ufficio centrale, con sede in Lussemburgo, è costituito dal collegio, dalle camere permanenti, dal procuratore capo europeo, dai sostituti del procuratore capo europeo, dai procuratori europei e dal direttore amministrativo. A livello decentrato vi sono, invece, i procuratori europei delegati aventi sede negli Stati membri.

In Italia sono venti i Procuratori europei delegati, assegnati per questioni organizzative, a nove Procure italiane. Tali soggetti non sono sottoposti né al potere di direzione attribuito ai Procuratori della Repubblica, né all’attività di vigilanza del Procuratore generale presso la Corte d’appello.

Il d.lgs. 9/2021 ha precisato, inoltre, che occorre un doppio livello di denuncia: una da inviare alla procura nazionale e una presso la Procura europea.

Massimo Monosi

Tatiana Salvi

 

Con la sentenza 15 novembre 2021, n. 234, la Commissione tributaria provinciale di Alessandria ha annullato l’avviso di pagamento, recante una pretesa unicamente a titolo di accise (periodo d’imposta 2015-2020) e non di sanzioni, applicando, sotto diversi aspetti, il principio della tutela del legittimo affidamento.

Nel caso di specie, la Società, titolare di una licenza di esercizio allo svolgimento dell’attività di impianto petrolchimico (produzione e stoccaggio di olii combustibili e gasolio), ha usufruito dei benefici fiscali previsti dall’art. 22, secondo comma, d.lgs. 504 del 1995 (da ora, Tua), in forza di un’autorizzazione rilasciata dall’Agenzia delle dogane nel 2001.

In particolare, in tale autorizzazione l’Agenzia delle dogane ha affermato che “considerato che dal decreto di concessione del deposito costiero in questione risulta che nell’ambito dello stesso sono installati tre serbatoi per il contenimento di olio da gas per consumi interni, nulla osta all’impiego in esenzione d’accisa di olio da gas per le operazioni di riscaldamento tecnicamente necessarie per conservare la fluidità degli oli combustibili stoccati nei vari serbatoi del deposito”.

In relazione a tali operazioni, la Società ha sempre contabilizzato separatamente i consumi dei prodotti energetici interni nei registri di carico e scarico dell’impianto, inviando telematicamente i dati all’Ufficio delle dogane competente e recandosi periodicamente presso gli uffici della Dogana per far allibrare tali registri.

Nel corso di tali incontri periodici, i funzionari preposti al controllo non hanno mai sollevato obiezioni sulla gestione dell’impianto, né sull’esenzione dei prodotti in questione, proprio in forza dell’esistenza e della validità dell’autorizzazione rilasciata dall’Agenzia delle dogane nel 2001. Neanche durante i controlli ordinari e gli inventari quadrimestrali la Dogana ha mai mosso alcuna contestazione, riscontrando sempre i quantitativi debitamente scaricati dai registri fiscali in esenzione di imposta.

A seguito della risoluzione dell’Agenzia delle dogane del 22 gennaio 2020, n. 1/D, che ha affermato l’incompatibilità della categoria dei depositi commerciali di prodotti energetici gestiti ai sensi dell’art. 23, commi 3 e 4, Tua con la fattispecie di esclusione dall’applicazione dell’accisa ex art. 22, Tua, in data 1° dicembre 2020, l’Ufficio ha annullato in autotutela l’autorizzazione rilasciata alla Società nel 2001.

A seguito di ciò, nel mese di dicembre 2020, l’Agenzia delle dogane ha notificato alla Società avviso di pagamento, chiedendo il pagamento di un rilevante importo a titolo di accisa sui prodotti energetici, per il periodo dal 1° giugno 2015 al 22 gennaio 2020, senza irrogare, tuttavia, alcuna sanzione.

La Società ha impugnato l’avviso di pagamento, invocando, tra i motivi, l’irretroattività del provvedimento di revoca dell’autorizzazione concessa, nonché la violazione dell’art. 10, l. 212 del 2000 e la tutela del legittimo affidamento.

In particolare, la Società, da un lato, ha evidenziato che il provvedimento di revoca dell’autorizzazione rilasciata nel 2001, pur qualificato dall’Agenzia quale annullamento in autotutela dell’autorizzazione medesima, non può avere efficacia retroattiva; dall’altro lato, ha invocato il principio della tutela del legittimo affidamento, che trova applicazione sia a livello europeo che nazionale.

Sotto il primo aspetto, la Commissione tributaria provinciale di Alessandria, condividendo l’assunto della ricorrente, si è spinta oltre, affermando che “La rappresentazione dell’Agenzia delle dogane e la rivisitazione del precedente orientamento sfuma e degrada con maggiore valenza verso l’istituto revocatorio più che di annullamento, posto che è indubitabile che l’approdo a cui è prevenuta da ultima l’Agenzia delle dogane è la risultante delle molteplici disposizioni normative e attuative intervenute nel tempo più che il ripristino di una situazione originaria di legalità lesa ab origine della quale viceversa l’Ufficio  nel tempo ne ha costantemente affermato la legittimità”.

Sotto il profilo dell’invocato principio di tutela del legittimo affidamento, i giudici di merito si sono dimostrati categorici nel rendere applicabile tale principio anche in una fattispecie, quale quella in esame, che non riguarda l’irrogazione di sanzioni, ma unicamente tributi (accise).

In particolare, la Commissione tributaria provinciale ha affermato che “la fattispecie rappresenta a sua volta e sostanzia non già e non solo un legittimo affidamento della parte ricorrente nel proprio operato, ma bensì ne ha improntato l’attività commerciale e funzionale, nonché produttiva secondo i dettami volta a volta approvati e prescritti dall’Ufficio, come da questi accertato annualmente e come da questi recepiti in occasione delle segnalazioni quadrimestrali fornite da parte ricorrente e approvate dall’Agenzia delle dogane; di talché fino all’atto del prospettato varietur da ultimo l’ufficio confermava parte ricorrente nell’operato come disposto e segnalato, rafforzando nella parte stessa il convincimento di operare nella piena osservanza delle disposizioni normative”.

Con tale decisione, i giudici tributari hanno pertanto ancora una volta confermato che l’Autorità finanziaria ha il dovere di esercitare i propri poteri, senza tradire quella situazione soggettiva di affidamento dei contribuenti che è la base di ogni rapporto tributario, e di comportarsi secondo correttezza e lealtà, guidando e facilitando l’adempimento dei doveri fiscali da parte dei privati, i quali non devono subire interpretazioni discrezionali e strumentali non aderenti al dettato normativo.

Trattasi di buona fede oggettiva, che trova la sua massima espressione nella tutela dell’affidamento del contribuente, il quale può legittimamente confidare nel fatto che l’Autorità finanziaria si comporti con coerenza e correttezza.

In particolare, l’art. 10, l. 212 del 2000 ha qualificato la buona fede come principio generale, al quale contribuente e Amministrazione devono ispirarsi nell’attuazione del rapporto tributario.

In tale direzione si è espressa la sentenza in commento che ha, sul punto, evidenziato che “da ultimo l’evoluzione normativa e giurisprudenziale invero tende sempre più a tutelare la buona fede e il corretto convincimento normativo di parte laddove, come nella fattispecie, la stessa si pone costantemente nei confronti dell’Ufficio, rappresentando al medesimo la res facti sia interna a mezzo gli accessi disposti dalle Dogane e sia esterna con le segnalazioni di legge e ogni volta venendo confermata nella legittimità del proprio operato riflettente quindi una valenza assoluta in esito alla esplicazione delle funzioni imprenditoriali”.

Nel caso di specie, infatti, come riconosciuto espressamente dai giudici, la ricorrente ha riposto affidamento su atti e comportamenti dell’Amministrazione, nonché sui periodici riscontri e controlli operati dalla Dogana che hanno sempre confermato la correttezza dell’operato della Società.

Al riguardo, la Suprema Corte ha affermato che “l’Amministrazione (…) deve salvaguardare le situazioni soggettive che si sono consolidate per effetto di atti o comportamenti della stessa Amministrazione, idonei a ingenerare un ragionevole affidamento nel destinatario dell’atto.

La tutela dell’affidamento risponde a ragioni di certezza e stabilità dei rapporti giuridici, prevedendo il consolidamento della situazione di vantaggio nell’ambito della sfera del cittadino, che non può essere successivamente sacrificata, in quanto ha determinato la convinzione di essere diritti acquisiti al patrimonio del cittadino beneficiario” (Cass., 9 giugno 2020, n. 1091; Cass., 27 marzo 2019, n. 8514).

In conclusione, sulla base delle argomentazioni sopra illustrate, la Commissione tributaria di Alessandria ha ritenuto “incongrua e illegittima la disposta retroattività della pretesa erariale e ciò sia per quanto attiene all’operato dell’ufficio e in particolare in esito alla qualificazione dell’annullamento in autotutela dell’autorizzazione originaria (mera qualificazione di annullamento non rispondente al corpus del provvedimento) e sia per l’applicazione del principio del legittimo affidamento a cui la parte ha dato e prestato ossequio fidando nel corretto operato dell’Amministrazione”.

Le spese di trasporto non devono essere aggiunte al valore in dogana, se sono già incluse nel prezzo della merce. È questo il principio affermato dalla Corte di Giustizia con la sentenza 22 aprile 2021, C-75/20, destinata ad avere ampi risvolti concreti per gli operatori.

Com’è noto, il criterio primario per la determinazione del valore doganale, individuato dall’art. 70 Reg. UE 952/2013 (in prosieguo Cdu), è rappresentato dal “valore di transazione”, ossia dal prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci, quando sono vendute per l’esportazione verso il territorio doganale dell’Unione. Il Codice doganale dell’Unione impone, inoltre, di considerare una serie di aggiustamenti, in positivo o in negativo (1).

Tra i fattori da aggiungere al prezzo del prodotto rientrano i costi del trasporto internazionale dei beni da un Paese estero fino all’introduzione nel territorio doganale unionale (2).

Con la sentenza in commento, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha precisato che le spese di inoltro della merce, fino alla prima frontiera doganale dell’Unione concorrono alla determinazione del valore doganale soltanto se non siano già state incluse nel prezzo dichiarato in dogana.

Com’è noto, infatti, la normativa doganale unionale esclude l’impiego di valori arbitrari o fittizi, richiedendo che il valore in dogana rifletta il valore economico reale delle merci importate (3).

In particolare, secondo il giudice europeo, al fine di individuare il valore economico reale dell’operazione occorre avere riguardo alle condizioni di vendita effettive e alla concreta situazione delle parti contrattuali. Tale pronuncia interviene, per la prima volta, sul tema degli Incoterms®, clausole contrattuali elaborate dalla Camera di commercio internazionale di Parigi, liberamente adottabili dalle parti coinvolte negli scambi internazionali. Gli Incoterms®, com’è noto, definiscono gli elementi fondamentali di una compravendita internazionale, individuando il momento del passaggio delle responsabilità tra i contraenti.

Nel caso esaminato dai giudici europei, il contratto concluso tra produttore e importatore prevede la resa Incoterms® DAF (reso frontiera), per cui tutte le spese di trasporto sono a carico del fornitore fino alla frontiera del Paese di importazione, luogo di consegna convenuto.

Nel valore dichiarato dall’importatore non sono state incluse le spese di trasporto, poiché tali spese erano già incluse nel prezzo. A seguito di una verifica operata dall’autorità doganale, tali componenti sono state, tuttavia, nuovamente aggiunte al valore dichiarato, con il conseguente accertamento di un maggiore dazio all’importazione, Iva e sanzioni. Ad avviso della Dogana, inoltre, il valore doganale sarebbe risultato inferiore alle spese effettivamente sostenute dal produttore per il trasporto dei prodotti fino alla frontiera.

Intervenendo sulla questione, la Corte di Giustizia ha ribadito che il valore doganale dei prodotti deve riflettere il valore economico reale dei beni importati. Nel caso di specie, il valore della transazione convenuto dalle parti rappresenta la base primaria per la determinazione del valore in dogana. Poiché il prezzo dichiarato include già le spese di trasporto, tali costi non possono essere nuovamente aggiunti nella determinazione della base imponibile dell’obbligazione daziaria.

Diversamente si realizzerebbe un’indebita tassazione daziaria, obbligando l’operatore a pagare due volte le stesse spese per le merci importate.

Da segnalare, inoltre, che durante il giudizio la Commissione europea era intervenuta per prospettare il rischio che l’operatore economico avesse inteso eludere gli obblighi stabiliti dalla normativa europea in materia di valore doganale.

La Corte di Giustizia ha tuttavia escluso tale pericolo, posto che, nel caso di specie, il prezzo dichiarato all’importazione corrispondeva al reale valore dello scambio commerciale tra le parti contraenti coinvolte.

Il Giudice europeo ha chiarito, inoltre, che la determinazione del valore in dogana delle merci importate non può essere stabilito in maniera astratta. Le condizioni in base alle quali è stata effettuata la vendita in oggetto, anche se estranee agli usi commerciali, non erano contestabili. Partendo dalla nozione di “prezzo stabilito dalle parti”, quale riferimento fondamentale per la determinazione del valore in dogana, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha attribuito rilievo alla pattuizione negoziale, evidente nel contratto di fornitura internazionale.

La determinazione del valore all’importazione deve trovare fondamento nelle condizioni di vendita effettive, ossia alla luce della “situazione giuridica concreta” relativa alle parti del contratto di vendita della merce importata.

Da precisare, infine, che per “spese di trasporto” si intendono tutte le spese, principali o accessorie, connesse allo spostamento delle merci verso il territorio UE.

Tali costi non corrispondono soltanto agli importi fatturati dai vettori, dovendosi computare anche le somme fatturate da altri prestatori di servizi, come gli spedizionieri doganali intervenuti nella «gestione» delle operazioni di importazione, qualora le stesse siano connesse al trasferimento delle merci verso il territorio doganale UE (ivi incluse le formalità necessarie per ottenere lo sdoganamento delle merci) (4).

Ai fini del valore doganale non rileva il soggetto su cui grava il pagamento del trasporto o di altre componenti che assumono rilievo ai fini della tassazione doganale. Assume rilievo soltanto la natura oggettiva di tali spese, che devono essere correlate a prestazioni rese in scali portuali (o aeroportuali) precedenti rispetto a quello di effettiva introduzione nel territorio doganale.

Sara Armella

 

 1)         Art. 71, par. 1, Cdu.

2)         L’art. 137 RE (Reg. UE 2015/2447) individua il “punto d’ingresso” in relazione al quale va determinato il valore delle merci importate.

3)         Nello stesso senso si veda Corte di Giustizia, 15 luglio 2010, C-354/09, Gaston Schul.

4)         L’art. 138 RE stabilisce le modalità di calcolo delle spese di trasporto. In particolare, se il trasporto è a carico dell’acquirente o è gratuito il valore in dogana comprende le spese di trasporto fino al luogo d’introduzione e le spese sono calcolate in base alla tariffa normale applicata per quel tipo di trasporto. Per le spese di trasporto aereo si calcola la percentuale della spesa di trasporto riferibile al tragitto extra UE, distinta per Paese o aeroporto di provenienza. In caso di provenienze non censite, si impone l’applicazione della percentuale prevista per il Paese o aeroporto più vicino (Allegato 23-01 RE).