Dal cartaceo al digitale: storia e destino

Le origini

Correva l’anno 1985 quando, per la prima volta, sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (serie L 79 del 21 marzo 1985) veniva pubblicato il Regolamento (CEE) n. 679/85 del Consiglio del 18 febbraio 1985 che determinò l’adozione del formulario di dichiarazione da utilizzare negli scambi di merci all’ interno della Comunità.

Il citato Regolamento introdusse agli allegati I e II i primi esemplari di modelli detti “COM”, utili alle dichiarazioni in dogana per le merci destinate ad altri Stati membri che all’epoca erano, oltre all’Italia, Spagna, Danimarca, Germania, Grecia, Inghilterra, Francia, Olanda e Portogallo.

Quattro mesi più tardi, il Regolamento (CEE) n. 1900/85 del Consiglio dell’8 luglio 1985 istituì i modelli comunitari di dichiarazione d’esportazione e d’importazione, stabilendo all’articolo 2 che le dichiarazioni riguardanti l’esportazione definitiva o temporanea o la riesportazione di una merce fuori del territorio doganale della Comunità e la spedizione da uno Stato membro a un altro di una merce non rispondente alle condizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 2, del Trattato [di istituzione della Comunità Economica Europea] dovessero essere compilate su un formulario EX corrispondente al modello di formulario COM stabilito conformemente al regolamento (CEE) n. 679/85. Allo stesso modo l’articolo 3 determinò che le dichiarazioni riguardanti il vincolo ad un qualsiasi regime doganale di una merce importata nel territorio doganale delle Comunità e il vincolo ad un regime doganale a destinazione di una merce non rispondente alle condizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 2, del trattato, nel quadro di uno scambio tra due Stati membri dovessero essere compilate su un formulario IM corrispondente al modello del formulario COM stabilito conformemente al regolamento (CEE) n. 679/85.

Furono questi i formulari a rappresentare per primi le sembianze di quel Documento Amministrativo Unico (DAU) nato per semplificare le formalità doganali, generare un impatto positivo sullo sviluppo degli scambi internazionali di merci e incitare le imprese a concepire la propria attività su una più vasta scala europea ed intercontinentale.

Da quel momento in poi i modelli grafici prefincati collocarono in caselle numerate progressivamente, la cui compilazione era riservata al dichiarante/rappresentante, tutti gli elementi utili alla dichiarazione delle merci da sottoporre a controllo doganale; nel modello venivano inoltre dedicate quattro caselle identificate mediante ordine alfabetico, la cui compilazione era riservata ai funzionari pubblici (“A” per l’Ufficio di Spedizione, “B” per i dati contabili, “C” per l’Ufficio di Partenza e “D” per il Controllo dell’Ufficio di partenza). Già allora era stato predisposto un formulario relativo ai “dati di testata” e un formulario complementare riportante i dati relativi a “singoli successivi al primo” laddove la dichiarazione riguardasse più tipi di merci classificabili in codici doganali differenti.

Il dichiarante sottoscriveva i modelli con firma autografa prima della presentazione, attribuendo così al formulario compilato valore di dichiarazione doganale. I campi del DAU potevano essere compilati con macchina da scrivere oppure, sempre più frequentemente, con sistemi informatici di scrittura e stampa. Le stampanti ad aghi dovevano essere in grado di calcare numerose copie del DAU realizzato in carta chimica copiativa, onde consentire a ogni parte in causa di trattenere una propria copia della bolla doganale al termine del processo di sdoganamento. Gli Uffici doganali, che d’innanzi annotavano i principali dati dichiarati in appositi registri cartacei per poter accettare la dichiarazione ed attribuirle valore di bolletta doganale con un proprio numero progressivo, iniziarono ad incaricare funzionari meccanografi presso le prime sezioni doganali informatizzate di ricopiare ogni elemento inserito nella dichiarazione, inserendone manualmente i dati nel gestionale doganale.

Fu così che, con circolare n. 100 del 31 marzo 1988[1] del Ministero Finanze, Dogane e Imposte Indirette, venne introdotta per la prima volta la possibilità per gli operatori di presentarsi in dogana con un support magnetico (floppy disk) contenente i dati riportati nella dichiarazione doganale, ordinati secondo un apposito tracciato dei record come indicato dalla stessa direzione doganale con apposite circolari tecnico-operative. Presso la meccanografia delle dogane i dati venivano quindi letti nei dischetti dai computer e caricati automaticamente nel sistema doganale valorizzando i campi della maschera informatica con una notevole abbattimento dei tempi e degli errori di copiatura manuale. Compito del funzionario divenne quindi quello di verificare la rispondenza dei dati caricati automaticamente nel terminale, prima dell’invio della dichiarazione al sistema doganale che attribuiva numero bolletta ed esito del circuito doganale di controllo.

L’impostazione embrionale dettata dalla circolare citata al paragrafo precedente venne sostituita e perfezionata con successiva circolare ministeriale del 18/10/1990 n. 266[2] che esplicitava nuove modalità di presentazione delle dichiarazioni doganali su supporto magnetico e al contempo richiamava l’attenzione degli uffici sulla maggiore fiducia accordata agli operatori che si presumeva producessero con i dischetti informatici dati speculari a quelli indicati sui supporti cartacei. Laddove, di contro, si fossero ravvisate discrepanze, i capi delle dogane erano chiamati ad escludere dalle procedure informatiche gli operatori nei cui confronti venivano riscontrate delle irregolarità e gli stessi venivano inoltre segnalati al capo dell’allora compartimento doganale, oppure al Ministero, per i provvedimenti del caso[3].

Un ulteriore fase significativa di modernizzazione informatica fu data dall’avvio, a partire dall’anno 1996[4], del dialogo telematico a distanza fra dogane e operatori per il tramite del sistema EDI (Electronic Data Interchange) che, in attuazione delle previsioni del nuovo Codice Doganale Comunitario (CDC)[5] e delle relative disposizioni attuative (DAC)[6], consentì – previa apposita adesione scritta da parte degli operatori da inviare al Ministero – la presentazione delle dichiarazioni doganali mediante procedimenti informatici, basati essenzialmente sullo scambio elettronico di dati strutturati in messaggi, alle condizioni e secondo le modalità determinate dall’autorità doganale, nonché nel rispetto dei principi stabiliti dalla regolamentazione doganale. Poiché non erano ancora stati risolti taluni problemi sia tecnici che giuridici relativi all’utilizzo del c.d. sigillo o firma elettronica, permaneva tuttavia l’obbligo di presentare la dichiarazione inviata mediante EDI anche su supporto cartaceo con firma autografa utilizzando i nuovi formati del DAU introdotti dal DAC. La possibilità di firmare digitalmente le dichiarazioni doganali fu poi introdotta a partire dal 2003[7] attraverso una nuova procedura di adesione al sistema telematico doganale che rilasciava apposite credenziali agli operatori che ne facevano richiesta, per la generazione della propria firma digitale.

Nel frattempo, un ulteriore significativo passo in avanti per l’efficientamento informatico dei controlli che portò con sé migliorie esattive ed un contestuale risparmio di risorse, fu compiuto con l’attivazione del c.d. canale verde, ossia la procedura avviata sperimentalmente nel novembre 1998 a livello locale e poi estesa a tutte le dogane italiane a partire da gennaio 1999 che si avvale di un metodo di controllo dei dati forniti con dichiarazione doganale basato sull’analisi dei rischi ed integrato da elementi di casualità. L’analisi dei rischi valuta gli elementi a disposizione acquisiti meccanograficamente in rapporto alla normativa e alla tariffa doganale, nonché ai regimi doganali richiesti dal dichiarante. Questo strumento di fatto iniziò ad affidare al sistema informatico il raffronto degli elementi indicati nel DAU con i parametri di rischio esistenti nel sistema producendo una scala di riferimento che permette al sistema di decidere automaticamente il circuito di controllo da applicare: nessun controllo – in vero un controllo automatizzato – controllo documentale, oppure controllo fisico. Il costante affinamento dell’analisi dei rischi permette ad oggi di eseguire un controllo automatizzato per circa il 95% delle dichiarazioni doganali con sempre crescenti margini di miglioramento sotto il profilo dei controlli tributari ed extra-tributari grazie alla interoperabilità dei sistemi a livello unionale.

L’era digitale

L’impulso ad un successivo ammodernamento dei processi dichiarativi che ha portato con sé una significativa dematerializzazione perseguendo così gli obiettivi di deburocratizzazione delle procedure doganali, venne ancora una volta dalle disposizioni giuridiche europee. Nel 2007 venne avviato il Sistema Comunitario di Controllo Automatizzato all’Esportazione (ECS) che a partire dal 1° luglio 2019 obbligò gli operatori a gestire telematicamente tutte le operazioni doganali di esportazione, determinando così per la prima volta nella storia la definitiva scomparsa dell’esemplare cartaceo di una bolletta doganale. Con l’avvento del CDU, le cui previsioni divennero applicabili a partire dal 1° maggio 2016, vennero aggiunte alle semplificazioni doganali già disponibili (sdoganamento in mare, sportello unico, fast corridors, etc.), straordinari elementi di novità, come la possibilità di effettuare sdoganamenti sette giorni su sette nell’arco delle 24 ore e quindi indipendentemente dagli orari di apertura degli uffici delle dogane, e la definizione telematica dell’iter doganale grazie all’utilizzo del Fascicolo Elettronico (FE). Tale strumento da ultimo citato venne istituito ai sensi dell’art. 163 paragrafo 2 del CDU che, nello stabilire che la documentazione commerciale a corredo delle dichiarazioni doganali dovesse essere esibita solo in caso di selezione per controlli documentali o fisici, determinò la scomparsa dell’originale della bolla doganale anche per le operazioni di importazione e la conservazione della documentazione non controllata presso il dichiarante[8].

In questo percorso storico-evolutivo la dogana italiana si è peraltro distinta a livello europeo per la governance di tutti gli strumenti informatici e digitali citati, attraverso la piattaforma AIDA che è stata insignita da numerosi riconoscimenti European eGovernment Awards conferiti per gli aspetti innovativi e funzionali. AIDA continua ad essere uno dei più avanzati sistemi al mondo per la gestione delle attività doganali e degli utenti addetti ai lavori di compilazione e invio delle dichiarazioni in dogana.

La trasformazione digitale dei processi doganali che fece seguito e a cui stiamo assistendo oggigiorno mira a realizzare le previsioni contenute nell’art. 278 del CDU che, a seguito delle ultime modifiche intervenute per permettere ai diversi Paesi membri d’essere allineati[9], ha posto che l’utilizzo di misure transitorie nazionali (come sistemi elettronici esistenti o procedure basate sulla carta) dovrà terminare al più tardi entro il 31 dicembre 2025, data che segnerà l’ultimo traguardo ad oggi giuridicamente stabilito e vincolante per l’adozione in tutta la Ue di un sistema doganale interconnesso e totalmente dematerializzato (paperless).

L’obiettivo è quindi quello di garantire esclusivamente l’adozione dei procedimenti informatici di cui all’articolo 6, paragrafo 1 del CDU che dettò l’assunto secondo il quale “tutti gli scambi di informazioni, quali dichiarazioni, richieste o decisioni, tra autorità doganali nonché tra operatori economici ed autorità doganali, e l’archiviazione di tali informazioni richiesti dalla normativa doganale sono effettuati mediante procedimenti informatici”.

In particolare, tali procedimenti entrano nel merito delle disposizioni che regolano i seguenti aspetti ed i relativi termini:

• Entro la fine del 2022 dovevano essere dematerializzati i mezzi di scambio e di archiviazione delle informazioni relative alle dichiarazioni in dogana:
  • per le notifiche di arrivo, di presentazione e di dichiarazioni di stoccaggio temporaneo; e
  • per le dichiarazioni doganali per le merci introdotte nel territorio doganale dell’Unione.
• Entro la fine del 2025 dovranno invece essere oggetto di reingegnerizzazione informatica ai fini della totale digitalizzazione dei processi le disposizioni in materia di:
  • garanzie per le obbligazioni doganali potenziali o esistenti, a tutela dei diritti doganali gravanti sulle merci dichiarate in dogana per regimi sospensivi;
  • dichiarazioni sommarie di entrata e analisi dei rischi, relative ai manifesti merci in entrata e in uscita dal territorio doganale dell’Unione;
  • posizione doganale delle merci, unionali e non unionali;
  • sdoganamento centralizzato, che consente di eseguire operazioni doganali per merci presenti presso qualsiasi dogana europea, dichiarando esclusivamente presso la propria dogana di competenza;
  • transito interno delle merci estere ed esterno delle merci unionali;
  • perfezionamento passivo, dichiarazioni pre-partenza, formalità di uscita delle merci, esportazione di merci dell’Unione, riesportazione di merci non dell’Unione e dichiarazioni sommarie di uscita per le merci portate fuori dal territorio doganale dell’Unione.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha da par suo sempre rispettato i termini anticipando – spesso con grande margine[10] e pur non senza difficoltà – l’attivazione delle fasi di sperimentazione e collaudo, di avvio dei tavoli tecnici e-Customs, degli open hearing, delle fasi transitorie di funzionamento simultaneo dei sistemi precedenti e successivi, nonché di introduzione definitiva e mandatoria dei nuovi strumenti digitali con l’adozione della versione 2.0 di AIDA.

Il termine per la digitalizzazione dei processi di importazione è scaduto lo scorso 31 dicembre 2022 mentre per quanto riguarda di processi di esportazione e transito il limite temporale scadrà alla fine del 2025.

L’avvio dei lavori per la parte import è stato avviato con circolare prot. 20166/RU del 2 dicembre 2019 con cui ADM, Direzione Organizzazione e Digital Transformation Ufficio Organizzazione e processi ha comunicato la pubblicazione dei messaggi da scambiare e dei manuali operativi, nonché la calendarizzazione delle fasi successive. A seguito delle fasi transitorie con la collaborazione degli sviluppatori di sistemi informatici di scrittura delle dichiarazioni doganali e dei casi pilota con gli operatori, la fase definitiva sarebbe dovuta iniziare il 9 giugno 2022 ma si è conclusa, dopo numerose proroghe, rinvii, disposizioni tecniche e procedurali, solamente il 30 novembre dello stesso anno.

AIDA 2.0 ha segnato una vera propria rivoluzione nell’ambito delle dichiarazioni doganali poiché il modello DAU e i relativi tracciati IM in formato EDI sono stati messi definitivamente da parte, sostituiti da un tracciato elettronico in formato XML e le 56 caselle da compilare sul modello cartaceo sono ad oggi diventati 252 data elements da valorizzare. Non solo quindi è venuto meno il precedente modello di bolletta doganale, ma non è stato ritenuto necessario generare un nuovo modello ufficialmente riconosciuto che contenesse una rappresentazione grafica di tutti i dati contenuti nei flussi in formato XML denominati messaggi “H” e “I”. Altre novità significative hanno riguardato:

• La firma digitale che, contrariamente a quella precedentemente utilizzata che veniva rilasciata dalla stessa ADM, ora deve essere ottenuta da un QTSP (Qualified Trust Service Provider) riconosciuto dall’Agenzia per l’Italia digitale;
• La conservazione della bolla doganale elettronica che deve essere conservate ai sensi dall’art.43 del Codice dell’amministrazione Digitale al fine di preservarne l’autenticità, l’integrità, la leggibilità, la certezza legale e reperibilità nel tempo;
• L’invio incrementale dei dati delle dichiarazioni doganali, con un maggior numero massimo di articoli (tipi merci) dichiarabili per singola dichiarazione che passa dai 40 accettati dal vecchio sistema ai 999 di AIDA 2.0;
• Il ripensamento radicale dei codici afferenti ai tipi di dichiarazione doganale e lo svincolo delle merci articolo per articolo in luogo dello svincolo (o del fermo) dell’intera partita dichiarata;
• Il riconoscimento di altre Certification Authorities per l’identificazione e la firma digitale ed il riconoscimento degli utenti tramite SPID o CNS.

La reingegnerizzazione dei messaggi di esportazione e transito è iniziata con avviso del 21 febbraio 2022 che ha annunciato la pubblicazione delle specifiche tecniche aggiornate per lo sviluppo del colloquio informatico con linguaggio XML. La successiva nota prot. 370606/RU del 9 agosto 2022 (pubblicata il 30/08/2022) ha indicato le modalità di accesso ai servizi e di gestione delle nuove dichiarazioni e la roadmap di adesione alle fasi funzionali dedicate. Anche in quest’occasione, a seguito delle fasi transitorie con la collaborazione degli sviluppatori di sistemi informatici di scrittura delle dichiarazioni doganali e dei casi pilota con gli operatori, la fase definitiva è iniziata l’8 giugno 2023 ed era prevista concludersi i 6 novembre dello stesso anno se non fosse stato che, a seguito del perdurare di eccessivi casi di malfunzionamento, si è giunti ad un rinvio  sine die del termine ultimo per l’adozione obbligatoria dei nuovi tracciati “B”, “C” e “D” .

Le criticità

Le criticità recenti ed attuali in senso strettamente tecnico sono per lo più riferibili ai malfunzionamenti riscontrati dagli operatori a seguito dell’avvio delle fasi definitive sia in fase di import che di export e transito. Del resto, come è stato detto in precedenza, si è trattata di una vera e propria rivoluzione verso un sistema informatico completamente ripensato e molto più complesso in termini di maggiori dati scambiati ed implementazione di nuove funzioni messe anche a disposizione dell’utenza, quando prima erano riservate esclusivamente al personale delle dogane. Il fenomeno legato ai blocchi delle partite all’importazione aveva tuttavia suscitato anche veementi polemiche in considerazione delle spese extra generate in capo agli importatori per soste portuali o aeroportuali di partite di merci giunte dall’estero e che a causa dei problemi informatici non potevano uscire dagli spazi doganali. Per contro lo staff di ADM e SOGEI preposto a fungere da helpdesk non fu in grado di evadere la moltitudine di richieste urgenti di intervento e infine, le evidenti difficoltà di giungere a soluzioni tanto immediate quanto valide, costrinsero ADM a rinviare l’abbandono del precedente sistema a settembre e poi ancora a fine novembre. Osservando dall’esterno quanto accaduto, si riporta come i problemi tecnici in fase di definizione non siano a solo appannaggio del fronte pubblico visto che una maggiore sperimentazione da parte dell’utenza nelle fasi transitorie avrebbe permesso di individuare per tempo casistiche che il sistema non era in grado di gestire.

L’esperienza vissuta per la fase import ha agevolato solo in parte l’avvio della fase export e transito. In tal senso il nostro Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali ha invitato: “Gli operatori sono incoraggiati a familiarizzare con queste aggiunte e a adottarle per ottimizzare il loro flusso di lavoro e migliorare la conformità alle normative doganali”. Anche lato ADM si è riscontrata in ogni caso un maggiore flessibilità nel prorogare il termine per l’utilizzo del sistema precedente, anche grazie alla stessa decisione, presa lato Agenzia, di anticipare notevolmente la tabella di marcia rispetto alle tempistiche concesse dalla Commissione europea.

Un’altra rilevante criticità che potrebbe passare sottotraccia è data dalla mancata conservazione sostitutiva dei flussi XML da parte di ADM. In effetti, osservando quanto accaduto con l’avvento della fatturazione elettronica per cui Agenzia Entrate aveva messo gratuitamente a disposizione dell’utenza – su richiesta – la possibilità di giovare di un servizio di conservazione sostitutiva a cura della P.A., altrettanto non si rileva abbia fatto ADM nonostante il valore giuridico della bolla doganale elettronica in formato XML sia paritetico a quello della fattura elettronica. Da questo punto di vista, il mancato avvio di un servizio pubblico di conservazione sostitutiva da parte di ADM e la scarsissima (per non dire nulla) sensibilizzazione dell’utenza in tal senso, rischia di compromettere la consapevolezza di chi ha il dovere giuridico di conservare la documentazione elettronica in modo appropriato secondo quanto previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale. Ad oggi i flussi informatici da conservare sono per lo più presso i server degli operatori doganali rappresentanti degli importatori/esportatori che non li conservano a norma di legge. Importatore ed esportatori che si sono avvalsi di un operatore che li abbia rappresentati in dogana ad oggi non hanno accesso ad una funzione presso il cassetto doganale che gli consenta di scaricare dal portale ADM il flusso da conservare; flusso al quale quindi non hanno nemmeno facoltà di accesso. Si auspica che ADM provveda quindi ad abilitare l’accesso al cassetto doganale per tutta l’utenza, sensibilizzi a una conservazione idonea delle bolle doganali elettroniche e metta a disposizione un servizio di conservazione sostitutiva gratuito alla stregua e di quanto posto in essere da Agenzia Entrate.

Va inoltre debitamente notato, che sino ad ora, i programmi di scrittura delle dichiarazioni doganali predisposti dalle case software private che dialogano con i sistemi pubblici, non hanno dovuto subire audit di idoneità a specifici standard di sicurezza e affidabilità a garanzia della validità e legittimità dei processi e dei documenti generati, poiché non è mai stata prevista la necessità di certificazione da parte delle autorità pubbliche o da enti terzi accreditati a tale scopo. Questo implica che taluni sistemi possano consentire la modifica dei files o delle rappresentazioni cartacee di cortesia prodotte dopo l’invio al sistema delle dogane, generando così potenziali elementi difformi rispetto a quelli effettivamente scambiati con ADM ed è evidente come – nelle more di eventuali certificazioni obbligatorie per i software di settore – solo il download dei flussi elettronici direttamente dal cassetto doganale possa garantire i dichiaranti.

Valutando le criticità in senso più ampio e con un occhio al futuro della dogana in Europa è interessante rilevare come negli ultimi anni sia emersa una significativa difficoltà da parte delle autorità doganali per la gestione delle problematiche legate all’adempimento delle funzioni ad esse assegnate.  La Commissione europea già nel 2020 aveva rilevato che “Nonostante l’importante modernizzazione della legislazione doganale dell’UE attuata nel 2016, sono emersi problemi quali la sottovalutazione delle merci al fine di evitare i dazi doganali e l’IVA e il contrabbando di beni illeciti o pericolosi”.

La storia recente testimonia come le esportazioni dalla Ue siano divenute una fonte di crescente importanza per i risultati delle imprese, l’indotto e l’occupazione, mentre l’80 % delle importazioni rappresenta la materia prima per le attività produttive interne. I nuovi provvedimenti giuridici nei numerosi ambiti che esulano dalla politica doganale comportano frequentemente e con una tendenza all’implementazione, nuovi adempimenti e responsabilità in capo ai funzionari doganali. Sviluppare e gestire nuovi sistemi elettronici per permettere al personale delle dogane di svolgere il proprio dovere correttamente implica costi aggiuntivi in termini di risorse umane e finanziarie per la Commissione e per le autorità doganali degli Stati membri.

A fronte di un potenziale considerevole di incassi per dazi, che rappresentano il 14 % delle entrate totali del bilancio dell’Ue, l’investimento nel nuovo programma doganale dell’Ue e del nuovo strumento finanziario per le attrezzature doganali può ritenersi modesto. Si valuta che circa “l’85 % dei finanziamenti proposti per il nuovo programma doganale dell’Ue sarà destinato alla gestione, alla manutenzione e allo sviluppo di sistemi elettronici doganali in grado di fornire una struttura omogenea e coerente per il corretto funzionamento dell’unione doganale e la protezione del mercato unico e dei cittadini dell’UE”. Si è così calcolato che, con l’avvento del Eu Customs Data Hub (ECDH), il risparmio annuo realizzabile nell’Unione europea rispetto all’attuale gestione, sarà quantificabile in termini di miliardi di euro, poiché i costi di sviluppo e manutenzione delle tecnologie informatiche saranno concentrati su un progetto unico e condiviso.

Tutto questo processo di innovazione e dematerializzazione deve inoltre fare i conti con la natura antropologica conservatrice del genere umano: l’operatore medio (che sia privato o pubblico non v’è differenza) tende ad essere disorientato dall’assenza di un supporto cartaceo che rappresenti la “bolletta doganale” e i prospetti generati per scopi specifici come l’uscita dagli spazi doganali (mediante il prospetto di svincolo), l’annotazione in contabilità generale (con il prospetto di riepilogo ai fini contabili) e ogni possibile utilità pratica, dal momento dell’accettazione della dichiarazione doganale in AIDA 2.0[11] (attraverso il prospetto sintetico della dichiarazione) non hanno persuaso la percezione auspicata che prevede come il DAU non debba più essere utilizzato, né lontanamente considerato.

La maggioranza delle società importatrici ancora lo richiede per la verifica dei soggetti, dei codici doganali, dei valori dichiarati e dei tributi liquidati e lo stesso vale anche per numerosi funzionari preposti ai controlli presso le dogane o per i militari della Guardia di Finanza di vigilanza ai varchi doganali.

Gli agenti doganali – di cui gli spedizionieri doganali sono la categoria professionale – che si vengono così a trovare “tra l’incudine e il martello”, dopo alcune faticose quanto infruttuose resistenze (che i più temerari tentano di perseguire in nome dell’innovazione e della correttezza) si arrendono alle pressioni che chiedono la stampa dei dati inviati in formato XML nel modello DAU e finiscono per produrre il vecchio modello anche al fine di accontentare il cliente, ottenere lo svincolo o il rimborso di una garanzia dal funzionario, consentire alla merce di ottenere il visto da finanzieri per uscire dagli spazi doganali, ecc.

In codeste circostanze un professionista dovrebbe sempre ribadire (soprattutto alla propria clientela) che il DAU non ha più alcun valore legale e che i dati dichiarati nei file XML non sono tutti visibili nelle tradizionali caselle che hanno peraltro significati diversi. Ciò significa che oggigiorno il formulario DAU contenente dati predisposti per AIDA 2.0 fornisce informazioni errate perché le didascalie dei campi non rispecchiano il contenuto dei flussi. Basti pensare, ad esempio, che nel DAU il campo 2 per l’importazione deve essere compilato con il venditore mentre il dato corrispondente sul file xml (DE 3/1 – 3/2) deve essere compilato con l’esportatore. Il file XML ha infatti un altro elemento di dati da compilare nel caso in cui il venditore sia una persona diversa dall’esportatore (DE 24/3 – 25/3) ma nel DAU non è presente alcun campo per questi dati.

Ciò significa che, affinché tutti i dati siano correttamente comunicati e comprensibili, l’importatore dovrebbe guardare solo il contenuto del file XML o, almeno, fare riferimento ai prospetti ufficiali rilasciati dalla dogana. Al contrario, nel caso in cui si continui a fornire il modello DAU, non solo viene prodotto qualcosa che la normativa europea afferma chiaramente non esistere più, ma si diffondono anche informazioni errate con tutti i rischi e i possibili risvolti negativi correlati. Non possono esserci inoltre copie di cortesia del H1 perché né il legislatore europeo, né ADM hanno inteso emanarle e, in ogni caso, un formato grafico non potrebbe mai essere predisposto per arrivare a contenere tutte le informazioni gestibili nel formato XML.

Un distacco doloroso, quindi, quello che ci viene imposto ex lege; e anche se al DAU avremmo già dovuto dire definitivamente Addio, per ora è stato pronunciato appena un Arrivederci.

[1] prot. n. 1207/II Min. Finanze – Dogane e Imposte Indirette

[2] Circolare n. 266 del 18/10/1990 – Min. Finanze – Dogane e Imposte Indirette “Utilizzazione di supporti magnetici del tipo “Floppy disk” per lo scambio dati con gli utenti presso le sezioni doganali informatizzate”

[3] Punto 6 della Circolare n. 266 del 18/10/1990 sulle “Avvertenze finali”

[4] Con Circolare del 27/12/1995 n. 333 del Ministero delle Finanze Dipartimento delle Dogane Dir.centrale: AA.GG.Personale Servizi Inform.e Tecn. Ispettorato 4 “Utilizzazione dell’EDI (Electronic Data Interchange) per la presentazione delle dichiarazioni doganali”

[5] Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, “che istituisce il codice doganale comunitario”. Rifusione in un testo unico di 28 atti legislativi diversi in materia doganale.

[6] Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993 “che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario”. Rifusione in un testo unico di 76 provvedimenti di diritto derivato.

[7] Con circolare Agenzia Dogane n. 69/D del 3 dicembre 2003 Prot. 3906

[8] Le facilitazioni connesse e le istruzioni per l’utilizzo e la gestione del fascicolo elettronico sono contenute nella nota ADM n. 45898 del 19 aprile 2016

[9] Regolamento (UE) 2019/632 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, “che modifica il regolamento (UE) n. 952/2013 al fine di prorogare l’uso transitorio di mezzi diversi dai procedimenti informatici previsti dal codice doganale dell’Unione”

[10] ADM aveva inizialmente deciso di mantenere il 31 dicembre 2020 come data limite per rilasciare il nuovo sistema per le importazioni, nonostante la possibilità offerta dalla nuova stesura dell’art. 278 CDU che permette di attendere fino a fine 2022. Per approfondimenti si veda anche circolare ADM prot. 201666/RU del 2 dicembre 2019

[11] Circolare ADM N. 22/ 2022 del 6 giugno 2022

AIDA è l’acronimo che identifica il sistema informativo dell’Agenzia delle Dogane

e dei Monopoli e sta per Automazione Integrata Dogane Accise

Quando una persona comune sente il nome Aida, normalmente il pensiero corre subito all’opera del celebre compositore italiano Giuseppe Verdi. Tuttavia, qualora questo nome giunga all’orecchio di un doganalista, è raro che costui pensi alla figlia del re etiope e al suo amore per Radames poiché, molto probabilmente, la prima cosa che andrà rappresentandosi sarà uno degli strumenti che quotidianamente utilizza per il dialogo telematico con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli oltre che per la classificazione delle merci nella tariffa doganale. Un utensile digitale quest’ultimo che, senza dubbio, non può mancare nella cartella dei preferiti di coloro che utilizzano il web per raggiungerlo e consultarlo.

AIDA, infatti, è anche l’acronimo che identifica il sistema informativo dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e sta per Automazione Integrata Dogane Accise. Il portale è operativo dal 2003 e viene costantemente aggiornato per permettere di accedere a dati puntuali e aderenti al momento doganale d’interesse.

Come attestato dai riconoscimenti conferiti per le sue caratteristiche innovative (European eGovernment Awards), AIDA è ancora oggi uno dei più avanzati sistemi di ausilio all’attività delle dogane e degli operatori economici addetti ai lavori di compilazione e invio delle dichiarazioni doganali e, quindi, in particolare dei professionisti del settore denominati spedizionieri doganali (istituiti con legge 22 dicembre 1960, n. 1612) detti anche – per l’appunto – doganalisti.

AIDA, quindi, non è solo un portale di accesso alla TARIC ma rappresenta, in vero, un sistema ben più complesso e articolato capace di evadere ogni anno decine di milioni di dichiarazioni doganali che vengono per lo più sottoposte a controllo automatizzato da complessi algoritmi che, incrociando i dati contenuti nelle dichiarazioni, applicano tutti i parametri di rischio derivanti dalle criticità connesse a una specifica operazione commerciale.

Il sistema è nato per permettere a operatori ed enti di dialogare mediante lo scambio di informazioni su file in formato EDI e XML ed è andato via via crescendo integrando nuove funzionalità e sottosistemi fino a diventare il perno attorno al quale si realizza la digitalizzazione del rapporto con utenti e amministrazioni per dirla con le parole di ADM.

A tale riguardo la pagina dedicata sul sito ufficiale dell’Agenzia Delle Dogane e dei Monopoli aggiunge che Il portale per l’interoperabilità tra le amministrazioni e tra queste e gli utenti (Aida Servizi per l’Interoperabilità), rende operativi i processi “integrati” con le amministrazioni coinvolte nello sportello unico ed offre nuovi servizi interattivi agli utenti.

Il vantaggio derivante dalla consultazione della Tariffa doganale d’uso integrata sul portale AIDA, raggiungibile a questo indirizzo https://aidaonline7.adm.gov.it/nsitaricinternet/, è certamente notevole rispetto alla consultazione dello strumento messo a disposizione dalla Commissione Europea sul proprio portale  (https://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/taric_consultation.jsp?Lang=en) e i motivi sono plurimi.

Innanzitutto, AIDA permette l’accesso in modo rapido a tutte le informazioni tariffarie utili ai fini dell’immissione in libera pratica di ogni tipo di merci, comprendenti nello specifico i dazi, la fiscalità nazionale (non presente sul portale UE) e le misure economiche. In particolare il menù sulla barra principale oltre a permettere l’accesso alle Nomenclature TARIC e REX, offre i collegamenti diretti per la consultazione – ordinati per codice – delle Note, dei CADD (Codici addizionali Taric), dei Regolamenti dei Certificati sia nazionali che UE, nonché delle Misure applicabili per Paese d’origine sia all’importazione che all’esportazione a un determinato codice doganale. Fa da corollario la funzione di accesso ai Dati Generali relativi ai codici dei Paesi e dei gruppi di Paesi e alle unità di misura. È inoltre possibile consultare le misure per specifico codice doganale e Paese origine in un determinato momento storico del passato.

Insomma, uno strumento a tuttotondo che consente di eseguire controlli di varia natura e a più livelli per essere ragionevolmente certi di aver compilato correttamente la dichiarazione dogana da inviare ad AIDA mediante il Sistema Telematico Doganale.

Laddove il lavoro necessario alla Classificazione doganale è generalmente eseguito prima della verifica delle misure connesse a un determinato Paese d’origine, è utile sapere che AIDA Tariffa doganale d’uso integrata (TARIC) consente la consultazione, oltre che del testo delle voci doganali (prima quattro cifre del codice doganale), anche del testo delle note premesse alle ventuno sezioni e ai novantanove capitoli. Testi che, ai sensi della prima regola generale per l’interpretazione della Nomenclatura Combinata contenuta nel Regolamento (CEE) n. 2658/87, hanno valore giuridico vincolante.

Un altro strumento molto valido utilizzabile attraverso AIDA e per taluni addirittura indispensabile, generalmente utilizzato a valle della verifica delle Misure per Paese, è dato dal Pannello Simulazione Taric che permette di selezionare il codice delle eventuali preferenze daziare degli eventuali CADD e di altre possibili variabili così da ottenere in risposta dal sistema l’elenco dei codici dei documenti presentabili, nonché le aliquote applicabili sia per risorse proprie della UE che per la fiscalità interna.

Il Pannello di Simulazione della TARIC (un tempo accessibile mediante triangolino blu dalla pagina della Taric, Misure per Paese \ Importazione, in prossimità dei dazi) è stato disattivato a giugno 2022, probabilmente allo scopo di apportare delle modifiche a seguito avvio della Reingegnerizzazione Import.

Come spiegato, questa funzione rappresentava – e rappresenterebbe tuttora – un preziosissimo strumento per gli utenti onde consentirgli di validare l’esattezza della liquidazione e l’ammissibilità della dichiarazione, prima di trasmettere telematicamente la dichiarazione doganale.

Il ripristino di questa funzione consentirebbe quindi di ridurre le possibilità di inoltro ad AIDA di dichiarazioni doganali potenzialmente errate, prevenendo in questo modo anche le conseguenti attività extra da parte del personale di ADM in un’ottica di efficienza, di ottimizzazione delle risorse e di rispetto dei principi generali dell’attività amministrativa di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza.

Essendo trascorso oltre un anno dall’interruzione di questa funzionalità (che si presumeva fosse connotata da interventi di breve termine), si auspica che, eventualmente, anche la versione pre-reingegnerizzazione possa essere ripristinata a stretto giro, in attesa di eventuali, aggiornate revisioni successive.

Al di là di questo auspicato ripristino – che rappresenta una goccia nel mare di funzionalità integrate in AIDA – gli operatori economici connotano l’Automazione Integrata Dogane Accise come la via d’accesso allo scambio di informazioni con l’Agenzia delle Dogane dei Monopoli e puntano sulla collaborazione affinché maturi e si sviluppi un dialogo che non sia solo telematico ma generi prima di tutto la reciproca consapevolezza utile alla realizzazione dei citati principi generali dell’attività amministrativa.

Martino Giuseppe Ormesani

La riforma fiscale 2023 potrebbe segnare la fine dell’attuale versione del tanto dibattuto e contestato articolo 303 del D.P.R. 43/1973 (Testo Unico Leggi Doganali, in sigla anche detto TULD) che determina le sanzioni dovute in caso di constatazione su accertamento d’iniziativa delle autorità doganali per differenze relative alla qualità, alla quantità ed al valore delle merci  destinate alla importazione definitiva, al deposito o alla spedizione ad altra dogana, rispetto a quanto indicato nella dichiarazione doganale.

Fino al 28 aprile 2012, il terzo comma dell’articolo 303 del TULD prevedeva che, qualora i diritti di confine complessivamente dovuti secondo l’accertamento fossero stati maggiori di quelli calcolati in base alla dichiarazione e la differenza superava il cinque per cento, l’ammenda era applicata in misura non minore dell’intero ammontare della differenza stessa e non maggiore del decuplo di essa.

Lo stesso comma nel proseguo del testo prevedeva inoltre un’attenuante per casi di errori evidentemente commessi in buona fede e segnatamente prescriveva che, qualora il dichiarante avesse fornito tutti gli elementi necessari per l’accertamento, se la differenza tributaria accertata dipendeva da errori di calcolo, di conversione della valuta estera o di trascrizione ovvero da inesatta indicazione del valore, la sanzione amministrativa da applicare doveva essere non minore del decimo e non maggiore dell’intero ammontare della differenza stessa.

Un approccio, quindi, tanto proporzionale quanto dissuasivo ed efficace, in linea con le indicazioni europee non ancora recepite nel Codice Doganale Comunitario allora vigente come da Regolamento (CE) 2913 del 1992 ma già previste nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea in ambito penale; indicazioni che, a partire dallo stesso anno, sono state inserite dal legislatore europeo nel testo di ogni nuova direttiva e regolamento. Da allora, il trinomio che prescrive come tutte le sanzioni della UE debbano essere effettive, proporzionate e dissuasive è stato diffusamente ripreso ed applicato in ogni contesto e ad oggi è rinvenibile in oltre quattromila documenti di legislazione europea fra cui, in ambito doganale, hanno trovato menzione all’art. 42 del Codice Doganale dell’Unione di cui al regolamento (UE) n. 952/2013 (CDU)

Malauguratamente, con Decreto-legge n. 16/2012 convertito con modificazioni dalla Legge n.44/2012 con l’art. 11 comma 4 è stata disposta la modifica a partire dal 29 aprile 2012 – tutt’ora vigente – dell’art. 303. Un testo normativo, quello varato dall’allora governo Monti, sul quale sono stati spesi fiumi di inchiostro per argomentare, denunciare e dibattere sugli aspetti controversi e su come il nuovo testo fosse stato scritto con un elevata componente di ambiguità per molteplici aspetti, fatta eccezione per gli scaglioni sanzionatori di cui al comma 3 che furono da subito chiaramente valorizzati quanto evidentemente sproporzionati.

L’attuale comma 3 dell’art. 303 del TULD prevede infatti che la sanzione amministrativa applicabile arrivi ad essere – lettera e) – per differenze pari o superiori a €4.000, un importo che va da un minimo di €30.000 a un massimo di dieci volte l’importo dei diritti doganali. Laddove però la differenza dei diritti fosse inferiore di un solo centesimo di euro (€3.999,99) lo scaglione precedente – lettera d) – consentirebbe l’applicazione di una sanzione anche dimezzata, che andrebbe da un minimo di €15.000 a un massimo di €30.000.

Durante questi undici anni di vigenza il legislatore nazionale ha introdotto ulteriori previsioni normative utili ad inserire nuovi strumenti deflattivi come, ad esempio, il ravvedimento operoso in dogana (introdotto con la Legge n. 190/14, articolo 1, comma 637, che ha modificato l’articolo 13 del d.lgs. 472/97) e numerose sono state le sentenze che hanno disapplicato la portata del comma 3 (C.T.P Genova n. 557/2019) dichiarandone l’incompatibilità in tema di proporzionalità con i principi dell’Unione europea (Ordinanza Cassazione n. 14908/2022), pronunce emesse anche sul solco di quanto determinato dalla Corte di Giustizia europea con la sentenza Equoland (C‑272/13).

Oggi, finalmente, grazie al disegno di legge delega al Governo per la riforma fiscale 2023, esiste una prospettiva di cambiamento e rinnovo del testo in vigore. Oltre ad alcune previsioni legate alla revisione della disciplina doganale, contenute all’articolo 11, al successivo articolo 18 il Ddl è infatti entrato nel merito delle sanzioni in dogana, prevedendo la necessità, fra l’altro, di riordinare la disciplina sanzionatoria del TULD contenuta nel Titolo VII (Violazioni Doganali) Capo II (Contravvenzioni ed illeciti amministrativi) prevedendo in caso di revisione, l’introduzione di soglie di punibilità, di sanzioni minime oppure di sanzioni fissate in misura proporzionale all’ammontare del tributo evaso in relazione alla gravità della condotta; passaggio questo, che richiama quanto appena ribadito dal testo in esame alla lettera precedente in materia di riordino della disciplina sanzionatoria contenuta nel Titolo VII, Capo I prevedendo la revisione delle sanzioni di natura amministrativa per adeguarle ai principi di effettività, proporzionalità e dissuasività stabiliti dall’articolo 42 del Codice Doganale dell’Unione di cui al regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 ottobre 2013, anche in conformità alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea;

Il forte auspicio che tale revisione sia evasa con ogni consentita urgenza sta nell’importanza di comprendere che non si tratta di una mera necessità di giustezza della legge nazionale e dell’adeguamento di questa a uno dei principi fondamentali dell’Unione europea. Nel contesto si insinua infatti l’annosa questione del mercato comune europeo che, se da un lato consente il diritto alla libera circolazione delle merci originarie degli Stati membri e delle merci provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri (come sancito all’art 28 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea), dall’altro prevede che i quadri sanzionatori siano stabiliti ed applicati da previsioni normative emanate dai singoli Stati membri. Tale discrezionalità interpretativa ed applicativa ha dovuto subire diverse influenze dipese anche dall’eterogeneità dei Paesi e delle culture unite sotto il cappello della UE, dando luogo a scenari sanzionatori molto diversi fra loro e differentemente impattanti sui mercati influenzando, inevitabilmente, anche l’instradamento dei traffici a livello logistico.

Un passo verso la giusta direzione, che potrebbe contribuire a riportare in Italia traffici persi ormai da anni: l’aspetto legato alla distorsione dei traffici generato nel periodo di vigenza dell’attuale art 303 de TULD è stato ancora troppo poco approfondito e studiato, mentre dovrebbe essere tema importante da analizzare per riequilibrare i flussi logistici europei anche in funzione di norme sanzionatorie nazionali omogenee.

Lo scorso 11 marzo l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) ha diramato la circolare n. 11/2023 con cui ha ritenuto necessario fare il punto della situazione a livello nazionale circa l’istituto dell’Informazione Tariffaria Vincolante (ITV) presente nel nostro ordinamento dal oltre trent’anni e normato da ultimo nel Codice Doganale dell’Unione, Regolamento (UE) n. 2013/952 del Consiglio (CDU) all’art. 33 e ss. nonché, per le rispettive competenze satelliti, dal (RD) Regolamento Delegato (UE) n. 2015/2446 e dal (RE) Regolamento Esecutivo (UE) n. 2015/2447 della Commissione.

La logica stante alla base dell’ITV è molto semplice: l’origine della merce, i dazi cui è sottoposta e tutte le altre misure stabilite da disposizioni specifiche dell’Unione nel quadro degli scambi delle merci, sono definite in base a codice doganale assegnato alle merci a seguito di un processo di classificazione doganale.

Tale processo di classificazione doganale – molto spesso – è tanto cruciale quanto difficile, ambiguo, controintuitivo ed opinabile. In questo scenario d’incertezza diffusa per un fattore così importante, l’ITV entra in gioco come una sorta di interpello utile a dirimere ogni possibile questione per determinare quale sia il codice doganale corretto da attribuire ad un determinato tipo di merce.

Nel richiamare gli Orientamenti amministrativi sul processo di rilascio delle informazioni tariffarie vincolanti ADM ha inteso riepilogare diversi e molteplici aspetti connessi all’ITV fra cui citiamo, in particolare, il procedimento di richiesta e rilascio, i termini e le condizioni per il rinnovo, le facoltà di esercitare il diritto di ricorso o il diritto ad essere sentiti in caso di decisione sfavorevole, la possibilità di godere un uso esteso anche detto “Periodo di Grazia” che consente, anche se per un periodo limitato, l’ultrattività per una ITV oggetto di revoca.

Non ritengo utile soffermarmi soltanto su questi aspetti, dettagliatamente ricompresi nel contenuto della circolare e delle norme cui la stessa fa riferimento, ma desidero piuttosto cogliere l’occasione per riflettere anche sulle condizioni poste dal legislatore al fine di poter presentare una domanda di ITV e sulle opportunità che, una volta ottenuta, l’ITV porta al titolare.

Come spiegato, per quanto l’impianto normativo di cui al Regolamento (CE) 1987/2658 che consente la classificazione doganale delle merci, sia stato concepito per identificare un codice doganale e uno soltanto per ogni bene scambiabile, è risaputo che la materia diventa spesso estremamente dibattuta quando un bene è suscettibile d’essere validamente classificato in due o più codici. Ciononostante, se determinare la classificazione doganale di un bene ad un codice doganale rappresenta un obbligo, la presentazione della domanda di ITV rimane una facoltà dell’operatore economico.

A seguire si potranno dunque rilevare degli indicatori per meglio comprendere quando l’opportunità della presentazione di una domanda di ITV dovrebbe essere sempre colta e quando, invece, l’operatore economico dovrebbe preferibilmente rinunciarvi.

Va innanzitutto chiarito che, così com’è inteso ad oggi, il diritto ad essere ascoltati, previsto dall’art. 22, paragrafo 6) del CDU, si esercita nelle situazioni in cui le autorità doganali intendono prendere una decisione che penalizzerebbe la persona cui è destinata. In tali casi, le autorità doganali sono tenute a comunicare al destinatario le motivazioni su cui intendono basare la loro decisione e al destinatario è data la possibilità di esprimere il proprio punto di vista. Ai sensi dell’articolo 8 RD, il richiedente potrà esprimere il proprio punto di vista entro un periodo di 30 giorni dalla data in cui riceve la comunicazione o si ritiene l’abbia ricevuta.

Attualmente, tale fattispecie viene realizzata, su iniziativa dell’Autorità doganale, avviando la procedura in maniera informatica direttamente nel Portale dedicato alle ITV. Segnatamente, tra le citate situazioni potenzialmente sfavorevoli al richiedente, vi è, ad esempio la decisione dell’autorità doganale di non rilasciare una decisione ITV, di revocarla o di annullarla.

Tuttavia, per testuale pronuncia di Agenzia Dogane e Monopoli la classificazione della merce non è mai considerata “favorevole o sfavorevole”, ma è caratterizzata da oggettività. Pertanto, nei casi in cui, anche in base alle informazioni fornite dal richiedente nel formulario di domanda o nelle ulteriori informazioni fornite nel corso dell’istruttoria, l’autorità doganale classifichi le merci in una voce doganale differente da quella proposta dall’operatore, il destinatario della decisione non ha il diritto di essere sentito ai sensi del citato articolo 22, paragrafo 6, lettera a), del CDU, ma gli rimane il solo diritto di presentare ricorso in Commissione Tributaria.

Se tale previsione normativa poteva essere razionalmente condivisibile fino a quando – prima del 1° maggio 2016 nella vigenza del Codice Doganale Comunitario di cui al Regolamento (CE) 1992/2913 abrogato dall’attuale CDU – le ITV erano vincolanti solo per l’Amministrazione e non vincolavano il richiedente ad assoggettarsi al codice stabilito d’Ufficio, altrettanto non si può serenamente affermare dal momento che, con il nuovo testo normativo, la Decisione è divenuta vincolante anche per il richiedente.

È evidente, infatti, come questo abbia delle ripercussioni immediate e potenzialmente sfavorevoli sull’attività dell’operatore economico; ripercussioni che sono di fatto ineluttabili nel breve e medio periodo: i tempi legati al ricorso in Commissione Tributaria sono purtroppo molto lunghi oltre che estremamente dispendiosi per l’operatore economico.

Inoltre, nella ratio legis rinvenibile nei considerando 26 e 27 premessi al CDU appare evidente come il diritto ad essere sentiti – frutto del procedimento C-349/07 della CGUE, c.d. Sentenza Sopropé – debba essere esercitabile da ogni persona oltre al diritto di proporre ricorso e prima che sia adottata una decisione che possa nuocerle.

Ragion per cui, a ben vedere, le Autorità Doganali dovrebbero sempre informare il richiedente qualora intendessero emettere una ITV con parere difforme rispetto a quello proposto dal richiedente, così da dargli modo di esperire il proprio diritto ad essere sentito, prima che la Decisione venga adottata e diventi per lui cogente. Giacché questo non avviene, risulta che una Decisione diversa da quella auspicata, potrebbe avere ripercussioni gravissime su traffici già in essere, non solo in termini tariffari, ma anche commerciali ed economici qualora il parere incida, ad esempio, sull’origine di un prodotto.

Alla stessa stregua, ulteriori riflessioni vengono spontanee quando è necessario conciliare l’asserita (e scientificamente indubbia) oggettività della classificazione doganale, con la necessità di indicare nella domanda il regime per cui questa viene presentata o se vi sono procedimenti giuridici o amministrativi pendenti o emessi che attengono in qualche modo alla classificazione delle merci.

Elementi che, risulta sin troppo evidente, portano a condizionare il risultato dell’analisi da parte della Pubblica Amministrazione. Gli effetti poi non si esauriscono ad un mero ambito nazionale, ma trovano sfogo anche a livello unionale dove si cerca di contrastare i c.d. fenomeni di shopping di ITV (la presentazione di più istanze di ITV che riguardano uno stesso prodotto da parte di uno stesso soggetto presso più Stati membri) e delle ITV divergenti (l’emissione ITV da parte di diverse autorità di diversi stati membri che indicano codici diversi per prodotti del tutto analoghi se non addirittura identici).

Se da un lato la classificazione doganale di un bene dovrebbe essere scevra da qualsiasi ripercussione effettiva o potenziale che questa porta con sé, de facto le implicazioni connesse sono talmente tante e così incidenti che è inevitabile preoccuparsi del loro potenziale effetto contaminante.

Per contro, nell’andare a evidenziare le virtù che connotano l’Istituto in esame, il titolare di un ITV ha la possibilità di realizzare operazioni di business con la certezza del diritto che deriva dalla titolarità dell’Informazione stessa.

Certezza che può far valere oltre i confini nazionali, su tutto il territorio doganale dell’Unione Europea sia con riferimento alle considerazioni di natura tributaria come dazi ed altre misure di effetto equivalente, origine preferenziale delle merci, determinazione oggettiva ai fini IVA; sia in ambiti extratributari come la stampigliatura dell’origine commerciale sul prodotto, l’applicazione in ambito chimico, gli adempimenti sanitari, ecc.

La stessa certezza testimonia inoltre il legittimo affidamento con cui l’operatore economico ha investito le proprie risorse nell’attività e che, qualora effettivamente posta in essere a seguito del rilascio dell’ITV, lo tutela con la possibilità – previo ottenimento di apposita autorizzazione – di giovare delle previsioni contenute nel parere per lui vincolante, ancorché revocato o con validità cessata, secondo le condizioni previste dall’utilizzo esteso nel periodo di grazia di massimo sei mesi come sancito all’articolo 34, paragrafo 9 del CDU

L’altra faccia della medaglia ci rappresenta quindi uno strumento molto potente da usare con oculatezza e attenzione, ma non con troppa parsimonia per timore degli aspetti negativi di questa tipica “arma a doppio taglio”. Un parere di classificazione doganale scritto e firmato da un doganalista iscritto all’albo, professionista formato e titolato di indubbia competenza, è senza meno un elemento che in ogni azienda non dovrebbe mai mancare per beni la cui classificazione doganale è di cruciale importanza. Un ITV che avvalli o smentisca tale parere rappresenta una garanzia cui forse, fatte le debite considerazioni, non si dovrebbe mai rinunciare.

Anche in questo l’Italia si dimostra purtroppo ancora una volta molto indietro rispetto alle altre potenze europee, in modo analogo ma ancor più rilevante per quanto accade con il numero di soggetti in possesso di autorizzazione AEO. Guardando agli altri stati membri risulta infatti che nel 2022 le autorità doganali italiane hanno rilasciato solamente 570 ITV contro le 1.126 rilasciate dalla Spagna, le 6.859 rilasciate dalla Francia, o addirittura le 21.740 rilasciate dalla Germania.

Numeri che fanno impallidire l’operato nazionale e sui quali dovremmo essere tutti chiamati a interrogarci per meglio comprendere quali sono i margini di miglioramento del comparto doganale ed investire le risorse necessarie per mettere in atto le misure utili a crescere.