La tutela della salute pubblica costituisce uno degli obiettivi prioritari dell’Unione doganale e viene perseguita attraverso minuziosi controlli effettuati dalle varie amministrazioni nelle diverse fasi: dalla produzione alla immissione sul mercato dei prodotti. Vengono controllate piante, prodotti vegetali, animali e prodotti alimentari, altri materiali che vengono a contatto con gli alimenti.

Se estraiamo dalle farraginose e copiose norme alcuni principi fissati nei vari regolamenti comunitari, le intenzioni sono buone.

Il Codice Doganale dell’Unione europea e alcuni regolamenti specifici del settore sanitario sono chiari in tal senso: i controlli devono essere effettuati nello stesso luogo e nello stesso momento e soprattutto non devono costituire un intralcio al flusso delle merci, non produrre costi aggiuntivi e devono essere effettuati entro un tempo ragionevole. Una serie di “petizioni di principio” che non trovano applicazione nella realtà, determinando barriere amministrative nonché costi più onerosi dei dazi.

Va evidenziata, innanzitutto, la carenza di organico lamentata dagli addetti ma se analizziamo in profondità la questione sanitaria, vi sono altre motivazioni che influiscono sui controlli sanitari ad onta dell’impegno e della buona volontà del personale addetto; questi infatti sono costretti ad eseguire spesso disposizioni, dettate da interpretazioni restrittive, burocratiche, di norme contraddittorie e non aderenti alla realtà ed all’evoluzione delle tecniche e delle modalità di trasporto.

Ci sono voluti vari regolamenti dell’Unione, ispirati dalla competente commissione per stabilire che le merci, imballate ed ermeticamente chiuse, conservate a temperatura ambiente sono a zero o basso rischio di contaminazione e pertanto possono essere controllate in un luogo qualsiasi, magazzino del destinatario, in dogana e non devono essere trasferite ad un punto, posto di controllo frontaliero (PCF) per la verifica. Il trasferimento al PCF produce costi e dilata i tempi dei controlli sanitari e doganali oltre che congestionare i terminals portuali.

Se si devono controllare questi prodotti, si deve allestire “una struttura” adeguata, utilizzando gli uffici già esistenti che spesso distano pochi metri dai luoghi in cui sbarca la merce.

Le banchine portuali peraltro sono gestite in regime di temporanea custodia e controllate quindi da dogana e guardia di finanza.

Sono stati necessari diversi regolamenti con rinvii e richiami vari per stabilire il significato di “prodotto composto” al fine di indicare che i prodotti  possono essere controllati nel punto di arrivo, cioè la banchina portuale, senza essere trasferiti al PCF.

Naturalmente molti controlli devono essere effettuati alla frontiera per evitare che l’eventuale contagio o contaminazione possa espandersi sul territorio attraversato.

Ma la Commissione competente sa che viviamo nel terzo millennio ed ai carri trainati da animali sono subentrati contenitori chiusi e sigillati che possono benissimo, senza alcun pericolo, arrivare a “destino”.

La commissione sa che esiste un “trasporto intermodale” e che al “trasbordo” da nave a nave, disciplinato da un apposito regolamento, è subentrato il passaggio da nave a treno e che pertanto dei contenitori sbarcati per esempio a Gioia Tauro possono proseguire sotto vincolo doganale ad un PCF sito a Napoli porto o ad un interporto – Nola senza alcun adempimento, come d’altraparte è previsto nel caso del “trasbordo tradizionale”.

Perché la commissione non ha considerato questa possibilità e non ha modificato il provvedimento con una nota? Naturalmente si sceglie la strada più difficile, una serie di prescrizioni che scoraggiano l’iniziativa o quantomeno ne rendono più difficile ed onerosa l’attuazione.

Come fanno i porti del N-E che trattano milioni di contenitori a far proseguire le merci senza alcun controllo sul porto di “Milano”: forse hanno interpretato la norma considerando il trasbordo da nave a treno alla stessa stregua del trasbordo da nave a nave che prevede in questi casi una giacenza di 30 giorni senza alcun controllo, salvo la notifica in caso la sosta ecceda il termine previsto dall’art. 13 del Reg. 2021/1703, oppure si avvalgono di qualche norma indicata nei vari regolamenti pubblicati negli anni o, ancora, interpretano correttamente le disposizioni previste per i Moca e per gli altri prodotti esentati dai controlli ufficiali ai PCF, primo posto di controllo frontaliero.

Il D.L. 2 marzo 2012 n. 16, convertito con modificazioni con la legge 26 aprile 2012 n. 44, ha previsto un sostanziale aumento delle sanzioni previste dall’articolo 303 del TULD.

Nel merito l’art. 303 sanziona in via amministrativa “la dichiarazione risultata infedele per negligenza, ignoranza o grossolana malizia nella indicazione della quantità, qualità e valore delle merci” ipotesi cioè in cui il soggetto tenuto al pagamento dei diritti doganali indica erroneamente uno o più degli elementi della dichiarazione per semplice ignoranza, negligenza o, comunque, in modo grossolano e, quindi, facilmente riscontrabile in sede di verifica.

Tale modifica prevede delle sanzioni che violano il principio fondamentale enunciato dalla Convenzione Internazionale per la semplificazione e l’Armonizzazione dei regimi doganali, meglio nota come convenzione riveduta di Kioto: (Standard 23 dell’allegato specifico H, capitolo I) che recita così: la gravità o l’importo delle sanzioni applicate nell’ambito di un regolamento amministrativo di una infrazione doganale dipende dalla gravità o dalla importanza della infrazione doganale commessa e dai precedenti della persona interessata.

Le linee guida applicative del suddetto allegato ribadiscono l’obbligo di osservare un criterio di proporzionalità nell’applicazione delle sanzioni legate all’inosservanza della legislazione doganale, che pertanto devono essere commisurate alla entità e gravità delle infrazioni, nonché al grado di colpevolezza del soggetto che le commette.

Inoltre l’accordo OMC sulla facilitazione del commercio introduce un principio di responsabilità “soggettiva”, secondo il quale le sanzioni possono essere comminate solo ai responsabili della violazione, in modo da escludere casi di responsabilità oggettiva.

Alcuni principi sono stati ripresi nella riforma del “sistema sanzionatorio”, attuata con i decreti legislativi 471/472/473 del  18 dicembre 1997 che hanno caratterizzato il passaggio dalla disciplina penale a quella amministrativa, sia pure mutuandone alcuni principi in ordine alla commisurazione della “sanzione amministrativa” ed alla individuazione del soggetto.

L’indirizzo della Commissione europea, coerente con quello della citata convenzione, è stato sintetizzato nell’articolo 42 del codice doganale europeo che recita: “ciascuno Stato membro prevede sanzioni applicabili in caso di violazioni della normativa doganale. Tali sanzioni devono essere effettive, proporzionali e dissuasive”.

Il problema delle sanzioni doganali è stato attentamente monitorato dalla Commissione europea  consapevole che, una non uniforme applicazione sia in ordine alla entità, alla configurazione penale  ed alla applicazione più o meno benevola delle esimenti, potesse costituire un fattore di distorsione  dei traffici (vedasi la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio Com (2013) 884 del 13 dicembre 2013).

Dallo schema delle sanzioni allegato appare palese la violazione dei principi enunciati dalle organizzazioni mondiali proposte allo sviluppo del commercio estero e della commissione europea ed appare evidente che la riforma fu ispirata dal legislatore italiano all’incremento del gettito fiscale attraverso le irrogazioni di sanzioni amministrative sproporzionate.

Le organizzazioni di categoria Confcommercio, Confindustria, Confetra e il Consiglio Nazionale degli spedizionieri doganali in una serie di riunioni rappresentarono all’Agenzia delle dogane il proprio disappunto e chiedevano che venissero apportate delle modifiche radicali.

In quelle riunioni emerse chiaramente che l’ostacolo era rappresentato dalla Ragioneria dello Stato,        motivazione che confermava la validità delle impressioni che il provvedimento perseguisse obiettivi di “cassa” e non di equità e giustizia.

L’ADM si adoperò, nei limiti delle sue possibilità, per apportare alcune modifiche che però non permisero il conseguimento degli obiettivi di semplificazione ed applicazione uniforme sul territorio nazionale.

Il mancato coordinamento delle modifiche intervenute nel tempo, l’applicazione non sempre uniforme sul territorio nazionale, l’interpretazione restrittive ed ostative dettate da orientamenti personali e discrezionali, giustificati dai funzionari con timori dei rilievi della Corte dei Conti, che coinvolgessero la loro responsabilità, rende necessario un intervento del legislatore che tenda alla commisurazione delle sanzioni in maniera proporzionale e tenga conto delle responsabilità e dei precedenti dell’obbligato.

Non risulta infatti che i funzionari abbiano mai tenuto conto delle possibilità previste dall’articolo 4 del DL 473/1997 di applicare delle sanzioni con riduzione fino alla metà nei casi previsti, magari con riguardo ai precedenti del soggetto.

Numerosi sono poi i dubbi ed i criteri per l’applicazione del cumulo giuridico previsto dal successivo articolo 12.

Il “ravvedimento operoso” in vigore dal 1° febbraio 2011, prevede una procedura articolata che non viene seguita in maniera uniforme sul territorio nazionale, che spesso ne pretende l’applicazione.

Nel corso degli anni abbiamo più volte manifestato l’opinione che la nostra professione, inizialmente concepita per l’esercizio della rappresentanza in dogana del proprietario delle merci, dovesse necessariamente indirizzarsi verso la prestazione di consulenza doganale, fiscale, nonché in tutte le materie connesse al commercio internazionale.

Verso la fine del secondo millennio furono infatti realizzati numerosi eventi per garantire agli iscritti all’Albo una formazione secondo questi indirizzi.

Le prime sensazioni, le definiremmo intuizioni, acquisivano sempre più consapevolezza in un numero crescente di spedizionieri doganali che percepivano la necessità di iniziare un nuovo percorso e accettare una nuova sfida.

Alle  esigenze di rinnovamento aveva in gran parte contribuito la realizzazione del mercato interno quando, nel 1992, l’abolizione delle formalità doganali negli scambi tra i Paesi aderenti alla comunità economica europea, aveva provocato il crollo verticale delle occasioni di lavoro per gran parte della categoria.

Da quel momento, come dicevamo, furono realizzati una serie di eventi formativi ma diventava sempre più incessante il movimento di opinione che culminò nell’approvazione della Legge 25 luglio 2000, n. 213 che identificò nel doganalista la figura che era stata sin dall’inizio concepita.

L’articolo 9 della legge infatti definisce quella figura: “gli spedizionieri doganali iscritti negli albi professionali, istituiti con legge 22 dicembre 1960, n. 1612, quali esperti nelle materie e negli adempimenti connessi con gli scambi internazionali, sono anche definiti doganalisti”. Non una semplice innovazione terminologica quindi, ma un progetto volto a proiettare la nostra professione oltre la rappresentanza in dogana.

Dal 2000 ad oggi tra tante difficoltà sono stati compiuti notevoli progressi, quali la formazione a distanza (FAD) assicurata agli iscritti ed ai tirocinanti con la realizzazione di una piattaforma invidiata ed utilizzata anche da altri Ordini professionali.

Inoltre è sempre stato più curato il nostro periodico “il Doganalista”, organo apprezzato per la sua veste editoriale e per i contenuti tecnici da una platea sempre crescente di lettori.

Alcuni provvedimenti legislativi hanno aperto squarci sempre più grandi verso nuovi orizzonti: ci riferiamo alla legge delega per la riforma del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (TULD), alla legge 8 novembre 2021, n. 163, recante disposizioni in materia di titoli universitari abilitanti con la quale si introducevano semplificazioni per l’accesso all’Albo, e prima ancora al DPR 137/2012.

Con il predetto  DPR 137/2012 il Consiglio Nazionale degli spedizionieri doganali, con proprie delibere, aveva sistemato una serie di vuoti e criticità provocati dall’inconcepibile abrogazione del Decreto Ministeriale 10 marzo 1964 recante le norme di applicazione della Legge 22 dicembre 1960, n. 1612, istitutiva della professione.

Il nostro Consiglio Nazionale aveva colto tutte le occasioni offerte.

Aveva partecipato attivamente, su invito dell’Agenzia delle Dogane, alla stesura del provvedimento di riforma del TULD; purtroppo la legge delega è scaduta e riteniamo sia utile provvedere all’abrogazione di tutte le norme in conflitto con il codice doganale dell’unione (CDU),  rinviando ad altro provvedimento la riforma delle sanzioni amministrative sempre più frequentemente criticate da sentenze giurisprudenziali nazionali e della Corte di Giustizia.

La partecipazione ai lavori per la stesura del nuovo testo unico  ha posto in evidenza la necessità di intervenire sulle norme per  l’accesso alla professione di spedizioniere doganale.

Il  Consiglio Nazionale aveva elaborato un progetto professionale complessivo che prevedeva  la riforma dell’ordinamento, l’organizzazione territoriale degli organi periferici e l’accesso alla professione, conferendo l’incarico ad un legale specializzato nel settore.

Non sempre avevamo le idee chiare anche perché numerosi iscritti continuavano a concentrarsi sulla rappresentanza in dogana, avevamo però acquisito la consapevolezza che dovevano essere intensificati i contatti con l’ADM e le Università per risolvere innanzitutto il problema dell’accesso alla professione. Il Consiglio Nazionale si concentrò su questi due obiettivi.

All’atto dell’insediamento del nuovo Direttore dell’ADM Prof. Marcello Minenna gli manifestammo con entusiasmo il nostro interesse per la creazione di una scuola  di formazione e specializzazione in materia doganale aperta a professionisti e funzionari della pubblica amministrazione.

I tempi necessari per l’elaborazione del progetto, la necessità di trovare sostenitori e definire le modalità di accesso e partecipazione, l’emergenza Covid poi, non hanno permesso che il progetto venisse realizzato.

Nel frattempo però il Consiglio Nazionale, nel dicembre 2019 aveva sottoscritto un accordo quadro con l’Università degli studi di Roma Unitelma Sapienza per realizzare forme integrate e di collaborazione scientifica e didattica formativa per gli spedizionieri doganali, i loro tirocinanti e i cultori delle materie doganali.

La regia e il coordinamento di tale accordo quadro fu affidata al Prof. Giordano.

Purtroppo anche questa iniziativa ha subito rallentamenti a seguito dell’emergenza Covid e soltanto in data 9 dicembre 2021 è stato perfezionato un accordo integrativo tra l’Università Unitelma Sapienza e l’ADM, sottoscritto dal rettore Prof. Antonello Falco Biagini e dal Direttore Generale ADM Prof. Marcello Minenna: un accordo integrativo per la gestione su piattaforma e-learning di un master di primo livello in “logistica multimediale: dogane e commercio estero”.

Fortuna adiuvat audaces: mai come in questo caso la locuzione e più appropriata, infatti nel 2021 la legge di riforma dell’accesso alle professioni ha reso concrete le nostre intuizioni prevedendo che un master in materia doganale possa rendere abilitante  una laurea in materia economica e giuridica e costituire valido titolo di accesso all’Albo.

Il master lo abbiamo ottenuto, occorre stabilire quegli opportuni contatti e avviare le iniziative necessarie affinché l’articolo 6 della legge 163/2021, che prevede norme transitorie per alcune professioni, possa essere applicato per l’accesso all’Albo agli spedizionieri doganali.

Auspichiamo che il termine dell’emergenza Covid che ha rallentato tutte le iniziative rendendo difficile qualsiasi forma di dialogo, possa permettere di raggiungere i nuovi obiettivi: questa la nuova sfida!