La sentenza del Tribunale dell’Unione europea nella causa T-224/25, VÁM4ALL, offre l’occasione per tornare su due temi centrali dell’accertamento doganale: la determinazione del valore in dogana e i limiti della responsabilità del rappresentante doganale indiretto.

La decisione si colloca nel solco della giurisprudenza unionale che attribuisce al valore doganale una funzione essenziale nel sistema delle risorse proprie dell’Unione e, più in generale, nella corretta applicazione della fiscalità doganale.

Il metodo principale resta quello del valore di transazione, previsto dall’articolo 70 del Codice doganale dell’Unione, ossia il prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci vendute per l’esportazione verso il territorio doganale dell’Unione, eventualmente rettificato secondo le regole degli articoli 71 e 72 CDU. Solo quando tale metodo non sia applicabile, l’autorità doganale può ricorrere ai metodi secondari previsti dall’articolo 74 CDU, seguendo l’ordine gerarchico stabilito dalla norma e, in ultima istanza, al metodo residuale.

La sentenza VÁM4ALL conferma questo impianto, ma assume particolare interesse perché riguarda una situazione nella quale il valore dichiarato era stato contestato anche per l’assenza della prova dell’effettivo pagamento del prezzo. Nel caso oggetto di giudizio, il rappresentante doganale indiretto aveva presentato dichiarazioni di importazione sulla base di fatture commerciali che prevedevano un pagamento differito. In sede di controllo successivo allo svincolo, l’autorità doganale aveva richiesto ulteriore documentazione, inclusa la prova del pagamento, e, non ritenendo sufficienti gli elementi acquisiti, aveva escluso il valore di transazione, rideterminando il valore mediante il metodo residuale e utilizzando dati estratti da una banca dati doganale nazionale.

Il primo profilo da evidenziare riguarda il rapporto tra valore di transazione e prova del pagamento. È certamente comprensibile che l’autorità doganale, in presenza di valori ritenuti anomali o non adeguatamente documentati, richieda elementi idonei a verificare che il prezzo dichiarato corrisponda a una transazione effettiva e non ad un valore meramente apparente. La prova del pagamento può quindi costituire un elemento rilevante nell’ambito dell’istruttoria doganale.

Tuttavia, il valore di transazione non coincide necessariamente con un prezzo già pagato. La norma fa espresso riferimento al prezzo “pagato o da pagare”, riconoscendo che, nelle operazioni commerciali internazionali, il pagamento può legittimamente avvenire in un momento successivo all’importazione. Il pagamento differito non rappresenta, di per sé, un’anomalia, ma una modalità ordinaria di regolazione dei rapporti commerciali. In tali casi, l’assenza della prova del pagamento al momento dello sdoganamento, o anche in una fase immediatamente successiva, non dovrebbe automaticamente condurre all’inattendibilità del valore dichiarato, ove siano disponibili altri elementi idonei a dimostrare l’esistenza della vendita, la determinabilità del prezzo e la coerenza commerciale dell’operazione.

Proprio su questo punto si innesta il tema, più delicato, della responsabilità del rappresentante doganale indiretto.

Il rappresentante indiretto, agendo in nome proprio ma per conto dell’importatore, assume la qualifica di dichiarante ed è quindi soggetto agli obblighi di collaborazione e conservazione documentale previsti dalla normativa doganale. Questo dato non può essere messo in discussione. La rappresentanza indiretta comporta una responsabilità doganale più ampia rispetto alla rappresentanza diretta e impone al professionista un livello di diligenza qualificata, coerente con la natura tecnica dell’attività svolta.

Tale principio, però, non può essere esteso fino a trasformare il rappresentante indiretto in garante assoluto della transazione commerciale sottostante. Occorre distinguere tra l’obbligo di cooperare con l’autorità doganale e l’obbligo, ben diverso, di essere sempre e comunque in possesso di documenti che appartengono alla sfera commerciale, contabile e bancaria dell’importatore.

Il rappresentante indiretto non è parte della compravendita internazionale. Non partecipa alla negoziazione del prezzo, non dispone dei conti correnti dell’importatore, non ha accesso autonomo ai suoi rapporti bancari e non può imporre al cliente la trasmissione di documenti che quest’ultimo non voglia o non possa fornire. Allo stesso modo, salvo specifiche deleghe o autorizzazioni, non ha titolo per richiedere direttamente alla banca dell’importatore copia dei pagamenti effettuati.

È quindi condivisibile l’impostazione della Corte nella parte in cui valorizza l’obbligo del rappresentante di attivarsi, interpellare il mandante e collaborare con la Dogana. Non sarebbe invece coerente con i principi generali dell’ordinamento trasformare tale obbligo in una responsabilità per fatto altrui o in un dovere di produzione documentale impossibile.

Il principio ad impossibilia nemo tenetur assume, in questa prospettiva, un rilievo concreto. Se il pagamento è previsto contrattualmente dopo lo sdoganamento, il rappresentante indiretto potrebbe legittimamente non essere in possesso della relativa prova. Anche in sede di controllo successivo, una volta richiesta la documentazione all’importatore, egli potrebbe non riceverla, senza disporre di strumenti giuridici per acquisirla autonomamente. In tale ipotesi, l’eventuale mancata produzione della prova bancaria non dovrebbe essere valutata come inadempimento automatico del rappresentante, ma come circostanza da esaminare alla luce della diligenza concretamente prestata.

Il punto centrale non è, quindi, se il rappresentante sia sempre in grado di produrre ogni documento richiesto, ma se abbia agito secondo un criterio di professionalità, prudenza e ragionevolezza. Occorre verificare quali documenti fossero disponibili al momento della dichiarazione, quali elementi di rischio fossero riconoscibili, quali controlli fossero concretamente esigibili, quali richieste siano state rivolte al cliente e quali risposte siano state ottenute.

In questo senso, la sentenza VÁM4ALL non dovrebbe essere letta come fondamento di una responsabilità oggettiva del rappresentante indiretto. Il rappresentante doganale non è un mero esecutore materiale delle istruzioni dell’importatore, ma non può nemmeno essere considerato responsabile di ogni fatto relativo alla transazione commerciale tra importatore e fornitore estero. La sua responsabilità deve essere valutata in concreto, tenendo conto della natura dell’incarico, della documentazione ricevuta, della ricorrenza del rapporto commerciale, dell’eventuale presenza di valori anomali e delle iniziative effettivamente assunte.

Questa impostazione appare coerente anche con l’orientamento espresso dalla più recente giurisprudenza nazionale, che richiede al rappresentante indiretto una diligenza qualificata, ma non gli impone un obbligo di risultato. L’ordinanza della Corte di Cassazione 22 marzo 2024, n. 7830, ha ribadito che il rappresentante non può limitarsi a invocare genericamente la buona fede o l’affidamento nelle istruzioni ricevute dal cliente. Tale principio, tuttavia, deve essere coordinato con il limite della concreta esigibilità della condotta. La diligenza professionale non implica la disponibilità materiale e giuridica di documenti appartenenti a soggetti terzi.

Da questo punto di vista, il mandato doganale assume una funzione sempre più rilevante. Per i rappresentanti indiretti diventa opportuno prevedere clausole specifiche che impongano all’importatore di fornire tutta la documentazione necessaria alla verifica del valore, inclusa la prova del pagamento ove richiesta dall’autorità doganale, anche successivamente allo svincolo. È inoltre essenziale conservare evidenza delle richieste trasmesse al cliente, delle risposte ricevute e delle eventuali criticità emerse. In caso di contestazione, la prova della diligenza non coincide soltanto con i documenti allegati alla dichiarazione, ma comprende anche la dimostrazione del comportamento tenuto dal professionista.

La seconda questione affrontata dalla sentenza riguarda l’utilizzo delle banche dati doganali. Nel caso esaminato, il Tribunale ha ritenuto ammissibile il ricorso a dati estratti da una banca dati nazionale, relativi a merci provenienti dallo stesso Paese, classificate nello stesso codice TARIC e importate in un arco temporale prossimo alle operazioni contestate.

Anche tale passaggio deve essere letto con cautela. La decisione non legittima un uso automatico dei valori statistici né consente di sostituire ordinariamente il valore di transazione con valori medi ricavati da banche dati. Il sistema del CDU resta fondato su una precisa gerarchia: valore di transazione, metodi secondari e, solo in ultima istanza, metodo residuale. Le banche dati possono rappresentare uno strumento di analisi del rischio, possono fondare dubbi ragionevoli e, in casi specifici, contribuire alla determinazione residuale del valore. Non possono però trasformarsi in valori minimi doganali o in parametri automatici di rettifica.

Il rischio, altrimenti, sarebbe quello di sostituire la verifica della concreta operazione commerciale con una comparazione statistica non sempre adeguata. Lo stesso codice TARIC e il medesimo Paese di origine non garantiscono, da soli, la piena comparabilità delle merci. Possono incidere qualità, quantità, condizioni commerciali, livello della catena distributiva, obsolescenza, stock clearance, rapporti di lungo periodo, difetti commerciali o specifiche pattuizioni contrattuali.

Per questo motivo, quando l’Amministrazione utilizza dati interni o banche dati non direttamente accessibili all’operatore, il contraddittorio assume un ruolo essenziale. L’operatore deve poter conoscere i criteri utilizzati: periodo di riferimento, numero delle operazioni considerate, filtri applicati, elementi di comparabilità, ragioni dell’eventuale esclusione di altri dati e metodo di calcolo del valore assunto a riferimento. Senza tali elementi, la contestazione rischia di fondarsi su un dato non verificabile e quindi difficilmente compatibile con un effettivo diritto di difesa.

La sentenza VÁM4ALL rappresenta dunque un richiamo importante alla corretta documentazione del valore in dogana, ma non può essere interpretata come una compressione indiscriminata delle tutele del rappresentante indiretto. Essa conferma che il rappresentante, in quanto dichiarante, deve collaborare con l’autorità doganale e adottare una condotta professionale adeguata al rischio dell’operazione. Al tempo stesso, non giustifica una responsabilità automatica per documenti che il rappresentante non ha titolo per ottenere autonomamente e che appartengono alla sfera commerciale o bancaria dell’importatore.

Il punto di equilibrio resta quello della diligenza concreta. L’importatore deve essere in grado di documentare il valore dichiarato; il rappresentante deve verificare la coerenza della documentazione ricevuta, segnalare anomalie e attivarsi in caso di richieste dell’autorità; l’Amministrazione deve motivare le proprie rettifiche nel rispetto della gerarchia dei metodi di valutazione e del contraddittorio effettivo.

In questa prospettiva, la sentenza non introduce un principio di responsabilità oggettiva, ma conferma l’esigenza di una governance documentale più rigorosa. Il valore in dogana deve essere presidiato prima dell’importazione, attraverso fascicoli del valore, procedure interne, mandati doganali adeguati e tracciabilità delle verifiche effettuate. Solo così è possibile conciliare l’esigenza di contrastare fenomeni di sottofatturazione con la tutela del rappresentante indiretto diligente, che non può essere chiamato a rispondere per ciò che, giuridicamente e materialmente, non era nella sua disponibilità.

Nel 2025 l’Unione Europea dispone della rete di accordi commerciali preferenziali più estesa al mondo: 42 accordi in vigore con 74 partner, che coprono quasi la metà del commercio estero complessivo dell’UE (circa 2.300 miliardi di euro l’anno).

Questi Free Trade Agreements (FTAs) rappresentano non solo strumenti di liberalizzazione tariffaria, ma anche leve di politica estera ed economica. Essi integrano clausole su investimenti, appalti, sostenibilità, proprietà intellettuale e cooperazione doganale, delineando una “globalizzazione regolata” fondata su valori europei.

Nel contesto geopolitico attuale — caratterizzato da tensioni tra grandi potenze, transizione verde e digitalizzazione — la politica commerciale comune diviene un pilastro dell’“autonomia strategica aperta” dell’Unione. L’obiettivo è mantenere l’apertura ai mercati mondiali, salvaguardando nel contempo la sicurezza economica e la resilienza delle filiere critiche.

Quadro giuridico e governance negoziale

Ai sensi dell’art. 207 TFUE, la politica commerciale è competenza esclusiva dell’Unione. La Commissione conduce i negoziati su mandato del Consiglio e con il consenso finale del Parlamento europeo.
Le Opinioni 2/15 (UE-Singapore) e 1/17 (CETA) della Corte di Giustizia hanno chiarito la portata delle competenze: la quasi totalità delle materie rientra nella sfera esclusiva UE, mentre le disposizioni su protezione degli investimenti diretti restano condivise con gli Stati membri. Ciò ha portato alla prassi di “accordi sdoppiati”: un FTA puramente commerciale e un trattato parallelo sugli investimenti.

Gli FTAs di “nuova generazione” includono ormai capitoli obbligatori su Commercio e Sviluppo Sostenibile (TSD), vincolando le parti al rispetto delle convenzioni ILO e dell’Accordo di Parigi. Dal 2021 l’UE ha persino attivato un panel contro la Corea del Sud per inadempienze sul lavoro, ottenendo la piena conformità legislativa: un precedente che mostra come l’UE stia evolvendo verso una clausola esecutiva dei diritti sociali e ambientali.

Rete geografica e risultati economici

La politica commerciale europea copre tutti i continenti: dagli Accordi di Associazione con l’Ucraina, Georgia e Moldova (DCFTA), agli EPA con i paesi africani, fino ai moderni FTA con Canada, Giappone, Vietnam, Singapore e Corea del Sud.Gli accordi in negoziazione con Australia, India, Indonesia e Mercosur definiranno la prossima fase di espansione, con un chiaro intento geopolitico: diversificare approvvigionamenti e ridurre dipendenze strategiche.

Secondo la Commissione europea, la quota dell’UE nelle importazioni dei partner con FTA è rimasta stabile o in lieve crescita (9–10% per i partner asiatici Corea-Giappone-Vietnam-Singapore), mentre è calata sensibilmente nei paesi senza accordo (dal 9,6 % nel 2008 al 6,5 % nel 2022).
In America Latina, i paesi con FTA (Messico, Cile, Andina) hanno mantenuto l’8 % di quota media, mentre dove l’accordo manca (es. Brasile, Argentina) la presenza UE è crollata dal 35 % al 18 %.
Questi dati confermano che la rete preferenziale protegge la posizione competitiva europea nei mercati globali.

Tra i casi emblematici:

• UE–Corea del Sud (in vigore dal 2011): le esportazioni di beni UE verso la Corea sono aumentate del +106 % dal 2011 al 2023; l’UE è il primo investitore straniero nel Paese con €53 mld di stock di IDE.
  Le riduzioni tariffarie (98 % delle linee entro 5 anni) hanno favorito in particolare il settore automobilistico ed elettronico.
• CETA (UE–Canada): l’export UE è cresciuto di circa +64 % tra 2016 e 2023; il tasso di utilizzo delle preferenze tariffarie supera l’80 %, con risparmi doganali stimati in oltre €1 mld/anno.
• EPA UE–Giappone: eliminazione del 90 % dei dazi giapponesi; export UE +11 % nel periodo 2018–2023, con punte +26 % per prodotti agro-alimentari.
• UE–Vietnam: accordo del 2020, export UE +3 % nonostante la pandemia; settori trainanti farmaceutico (+48 %) e agro-alimentare (+17 %).

Nel complesso, la Commissione stima che gli FTAs in vigore sostengano circa 600 mila posti di lavoro e contribuiscano per decine di miliardi al PIL annuale dell’UE.

Valore giuridico e prospettive strategiche

Gli FTAs dell’UE non sono meri strumenti economici, ma veri e propri accordi misti di diritto internazionale che integrano norme giuridiche vincolanti, meccanismi di composizione delle controversie e, sempre più spesso, obblighi in materia climatica e di diritti umani.
La loro funzione è duplice: favorire la competitività delle imprese europee e diffondere standard normativi europei a livello globale — dal rispetto delle regole WTO alla protezione dei dati e alla sostenibilità ambientale.

Tuttavia, permangono criticità: la ratifica degli accordi “misti” può essere rallentata da opposizioni politiche interne (caso CETA in Belgio, o Mercosur in Francia e Austria), e la crescente politicizzazione del commercio rischia di trasformare gli FTAs in strumenti di politica estera piuttosto che di pura liberalizzazione.

L’evoluzione futura vedrà l’UE rafforzare la clausola di autonomia strategica aperta, integrando nei futuri accordi norme su:

• commercio digitale e intelligenza artificiale;
• sicurezza delle catene del valore e approvvigionamenti critici;
• cooperazione sulla transizione verde e sull’economia circolare.

In questo quadro, gli FTAs rappresentano un equilibrio giuridico complesso tra apertura e protezione, concorrenza e sicurezza, liberalizzazione e sovranità economica.

In conclusione, gli accordi di libero scambio dell’UE hanno dimostrato di essere un pilastro di crescita, sicurezza e influenza geopolitica.

Essi consentono all’Unione di definire regole e valori nel commercio globale, assicurando alle imprese europee un contesto prevedibile e competitivo.

L’attuale congiuntura – frammentazione geopolitica, guerre commerciali, crisi climatiche – rafforza la necessità di una politica commerciale assertiva ma cooperativa, in cui l’Europa continui a essere non solo un attore economico, ma anche un norm-setter globale.

Fonti principali:
Commissione Europea, Annual Report on Implementation and Enforcement of EU Trade Agreements (COM(2024) 385 final);
DG TRADE, EU Trade Relations – Negotiations and Agreements (agg. 2025);
DG TAXUD, Customs and AEO Programme, ICS2 e EU Single Window (2022-2025);
Corte di Giustizia UE, Opinioni 2/15 e 1/17; Parlamento Europeo, Studi su Autonomia Strategica Aperta (2023).

Nel quadro della riforma in corso del Codice Doganale dell’Unione (CDU), lo status di Operatore Economico Autorizzato (AEO) si configura oggi non soltanto come strumento di facilitazione, ma come prerequisito strategico per l’accesso a una nuova infrastruttura doganale europea basata su interoperabilità, condivisione dei dati e compliance misurabile. A partire dal 2023, le direttrici di evoluzione del programma AEO si sono precisate con maggiore chiarezza, anche grazie a due contributi fondamentali: la Relazione speciale n. 13/2023 della Corte dei conti europea, e la proposta di riforma del CDU presentata dalla Commissione.

Disomogeneità applicative e credibilità dell’AEO nell’UE

Nel documento pubblicato nel settembre 2023, la Corte dei conti europea ha evidenziato come le modalità di rilascio, controllo e mantenimento dell’autorizzazione AEO presentino notevoli difformità tra gli Stati membri. Le differenze riguardano la frequenza degli audit (talvolta biennali, talvolta superiori ai 4 anni), la qualità delle verifiche di sicurezza, il livello di interazione tra autorità doganale e operatori economici, e l’efficacia delle misure di sospensione/revoca nei casi di non conformità. In alcuni Stati membri, le verifiche si basano prevalentemente su analisi documentali, senza un riscontro operativo presso i siti produttivi o logistici, riducendo di fatto la portata della certificazione.

Tali asimmetrie determinano effetti significativi sul piano operativo e reputazionale. Gli operatori certificati in Paesi con controlli più deboli rischiano di compromettere l’intero sistema europeo, mentre quelli stabiliti in Stati con criteri più stringenti subiscono oneri superiori senza godere di un vantaggio competitivo proporzionale. Questo disallineamento, rilevato dalla Corte come criticità sistemica, rende urgente una armonizzazione delle pratiche ispettive e l’adozione di standard minimi comuni vincolanti, nonché di un sistema centralizzato di monitoraggio e vigilanza a livello UE.

Il nuovo CDU e il paradigma “Trust & Check”

La proposta di revisione del Codice Doganale dell’Unione (documento COM (2023) 258 e consolidato 10017/25) prevede un rafforzamento strutturale del ruolo dell’AEO. Non più solo beneficiario di semplificazioni, ma condizione necessaria per l’accesso al nuovo Customs Data Hub, piattaforma unica europea destinata a gestire le informazioni doganali in modalità centralizzata.

Elemento cardine è l’introduzione del Trust & Check Trader (TCT): uno status riservato agli AEO full (AEOF) in grado di garantire accesso continuo ai propri sistemi IT da parte delle autorità doganali. I TCT potranno beneficiare di autovalutazione, dichiarazioni doganali semplificate e procedure quasi automatizzate di sdoganamento. La logica di fondo è chiara: spostare il controllo dal flusso fisico delle merci al flusso digitale dei dati.

Si tratta di un salto qualitativo e sistemico, che trasforma l’AEO in nodo attivo dell’ecosistema doganale digitale, rendendolo al contempo soggetto a audit triennali obbligatori, a sistemi di tracciamento in tempo reale e a monitoraggio continuativo della performance. Questo paradigma richiede un cambiamento strutturale nei processi aziendali, nella governance della compliance e nei modelli informatici, e rappresenta una sfida che solo gli operatori più avanzati potranno affrontare in autonomia.

MRA e interoperabilità globale: focus sul C-TPAT

La dimensione esterna del programma AEO trova attuazione operativa attraverso gli Accordi di mutuo riconoscimento (MRA). Tra questi, l’accordo siglato nel 2012 con gli Stati Uniti, che collega lo status AEO europeo con il programma C-TPAT del CBP (Customs and Border Protection), è il più significativo per volumi, copertura geografica e impatto geopolitico. L’accordo prevede il riconoscimento reciproco dei profili di rischio e l’accesso agevolato alle procedure semplificate di entrambe le autorità.

Tuttavia, la sua applicazione concreta resta ancora limitata, in particolare sul versante europeo. Uno studio condotto nel 2022 dal BTI Institute della University of Houston in collaborazione con ricercatori di Harvard ha evidenziato che meno del 35% degli AEOF europei attivi sul mercato USA ha completato la procedura di associazione MID-EORI, necessaria per ottenere un profilo di rischio favorevole presso le dogane americane. Ciò significa che, pur essendo certificati AEO, molti operatori non sono riconosciuti automaticamente come affidabili dal sistema CBP, vanificando parte dei vantaggi previsti dall’accordo.

Le cause principali risiedono nella mancanza di informazione operativa strutturata, nella complessità tecnica della piattaforma MRA-CBP, nella frammentazione delle responsabilità tra le autorità doganali nazionali e nell’assenza di incentivi diretti all’adesione. Il risultato è un utilizzo disomogeneo e inefficiente di un accordo che, nelle intenzioni originarie, avrebbe dovuto generare efficienze e sinergie misurabili.

Lo stesso studio rileva che gli operatori C-TPAT, al contrario, beneficiano concretamente del MRA con l’UE, in quanto inseriti automaticamente nei sistemi di targeting delle dogane europee con un profilo semplificato. Questo squilibrio applicativo dimostra la necessità, per l’UE, di rafforzare la governance degli MRA, magari mediante una gestione centralizzata da parte della DG TAXUD, e di avviare campagne informative rivolte agli operatori europei.

Verso un AEO pienamente integrato

Il rilancio strategico del programma AEO passa dunque attraverso:

• l’attuazione concreta della riforma CDU con strumenti informatici interoperabili,
• l’armonizzazione tra Stati membri delle procedure di audit e monitoraggio,
• e un utilizzo proattivo degli M.R.A. come strumenti tecnici di facilitazione e non solo accordi politici.

In tale contesto, il C-TPAT rappresenta non solo un modello di gestione del rischio doganale, ma anche un riferimento funzionale per ripensare l’AEO in chiave operativa e internazionale. Se ben gestito, l’accordo con gli Stati Uniti potrebbe diventare una best practice replicabile nei rapporti con altri partner strategici come Canada, Giappone e Corea del Sud.

La partita è aperta: tra 2025 e 2028 si giocherà la transizione verso un sistema doganale unionale dove l’AEO, se ben governato, potrà diventare pilastro autentico di competitività, sicurezza e interoperabilità globale.